II OSK 888/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 449/11 w sprawie ze skargi H. M., J. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 449/11, po rozpoznaniu skargi H. M., J. K. i K. K. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, a także stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Burmistrz Gminy W. na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw z myjnią samochodów osobowych i dostawczych, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem, przyłączami wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i telefonicznym, zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we W., ul. [...] dla H. M., K. K. i J. K. – z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co do kwestii obowiązywania decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustaleniu stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy W. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji m.in. wskazał, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne zlokalizowane jest w obrębie stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych, ustanowionych dla miasta W. decyzją Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] - na obszarze podwyższonej ochrony. Zapisy pkt VIII ppkt 6 cytowanej decyzji wykluczają jednoznacznie lokalizowanie na terenie przeznaczonym pod planowane przedsięwzięcie między innymi zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych. Wyjątek dotyczy zbiorników z gazem płynnym lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni. Decyzja Wojewody K. nie została wygaszona przez Wojewodę Ś., a zatem nadal obowiązuje (pismo Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia [...].09.2007 r. znak: [...]). Organ I instancji podał, że stanowisko powyższe odnośnie obowiązywania decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia [...] września 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 680/08 oddalił skargę na w/w decyzję Kolegium. Wyrok WSA w Kielcach został jednakże uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 571/09. W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność szczegółowego zbadania i rozstrzygnięcia powyższej problematyki przez właściwe organy administracji publicznej. Organ I instancji uznał za uzasadnione zawieszenie postępowania dotyczącego określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Zażalenie na powyższe postanowienie Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2011 r. wnieśli H. M. i J. i K. K., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wydania żądanej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podali, iż w postanowieniu nie wskazano postępowania stanowiącego "rzekome" zagadnienie wstępne ani sądu, czy organu który miałby je rozstrzygać. Podnieśli, powołując się na orzecznictwo sądowe, że fakt niestwierdzenia przez żaden organ wygaśnięcia decyzji, która wygasła nie oznacza, że decyzja ta nadal obowiązuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zażaleń, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy . W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy: H. M., K. K. i J. K. w dniu 22 grudnia 2008 r. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem (uzupełnionym w dniu 24 grudnia 2008 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw z myjnią samochodów osobowych, dostawczych, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i telefonicznym, zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we W., ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Burmistrz Gminy W. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji opisanego przedsięwzięcia. Powodem odmowy było ustalenie, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych, ustanowionych dla miasta W. decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 1998r. - na obszarze podwyższonej ochrony. Organ wskazał, że zapisy pkt VIII ppkt 6 tej decyzji jednoznacznie wykluczają lokalizowanie na terenie przeznaczonym pod planowane przedsięwzięcie między innymi zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych. Wyjątek dotyczy zbiorników z gazem płynnym lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 34/10 oddalił skargę, wniesioną na decyzję Kolegium wskazując, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia oceny ważności i zakresu obowiązywania decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r., wprowadzająca w pkt VIII zakaz lokalizowania zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu, z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni, na obszarze podwyższonej ochrony komunalnych ujęć wód podziemnych we W., na którym bezspornie przewidywana jest inwestycja objęta wnioskiem. Organ wskazał na ocenę Sądu, wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku, że decyzja Wojewody K. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez rozporządzenie nr 1/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i studni nr II w miejscowości W. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 93, poz. 1420). Dla oceny obowiązywania opisanej decyzji Wojewody K. nie ma znaczenia fakt, iż rozporządzeniem z dnia 8 stycznia 2008r. nr 1/2008 Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uchylił własne rozporządzenie z 14 maja 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Święt. Nr 11, poz. 155). Jak wskazał Sąd, jeżeli decyzja Wojewody utraciła moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia z dnia 14 maja 2007 r., to późniejsze wyeliminowanie tego rozporządzenia z obrotu prawnego nie powoduje, że decyzja Wojewody zaczyna ponownie obowiązywać. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1621/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną od powyższego wyroku. Kolegium uznało, że istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii ustanowienia stref ochronnych dla przedmiotowego terenu, co w trybie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 219) wymaga podjęcia stosownego rozstrzygnięcia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przytaczając treść art. 51, 54 ust. 1, art. 58 ust. 1 Prawa wodnego Kolegium stwierdziło, że ustanowienie przez właściwy organ strefy ochronnej wymaga podjęcia przez właściciela ujęcia wody, czyli w przedmiotowej sprawie Gminę W., stosownych czynności mających na celu opracowanie dokumentacji hydrogeologicznej niezbędnej do wystąpienia z wnioskiem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Gmina W. podjęła czynności mające na celu wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o wyznaczenie stref ochronnych dla ujęć wód podziemnych będących własnością Gminy W. W dniu 29 kwietnia 2010 r. Rada Miejska we W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie upoważnienia Dyrektora [...] Zakładu Wodociągów i Kanalizacji we W. do występowania przed właściwymi organami w celu ustanowienia stref ochronnych dla ujęć wody będących własnością Gminy W., położonych w miejscowości W. i miejscowościach D., K. i D. gm. W. W oparciu o powyższą uchwałę w dniu 12 października 2010 r. udzielone zostało Dyrektorowi [...] Zakładu Wodociągów i Kanalizacji stosowne upoważnienie. W uchwale budżetowej Gminy na 2011 r. zagwarantowane zostały środki finansowe na opracowanie stref ochronnych ujęć wody. Prowadzone jest w chwili obecnej postępowanie mające na celu wyłonienie wykonawcy powyższej dokumentacji. W myśl art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu, pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu jest zatem postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda Sąd lub inny organ. Ocena tego zagadnienia, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej lub sądu. Zdaniem Kolegium, taka zależność zachodzi pomiędzy rozstrzygnięciem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwestii ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wody na terenie miasta W. a wydaniem przez Burmistrza Gminy W. wnioskowanej decyzji środowiskowej, a zatem zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. wnieśli H. M., J. K. i K. K., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że konieczność uregulowania kwestii stref ochronnych dla miasta W. nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywołane w treści uzasadnienia postanowienia przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają norm ustanawiających wprost prawa lub obowiązki obywateli, ale zawierają normy konstytucyjne, których adresatem jest właściwy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zaś ich konkretyzacja zawierająca ograniczenia praw i wolności obywatelskich następuje w drodze aktu stanowienia prawa – ustanowienia aktu prawa miejscowego. Organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być organ powołany do stanowienia prawa, stąd nie można zawiesić postępowania w związku z oczekiwanym w nieokreślonej przyszłości aktem ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Ponadto, zdaniem skarżących żaden z przepisów przywołanych w postanowieniu nie przewiduje obligu ustanowienia pośredniej ochrony ujęć wód (zgodnie z art. 54 ustawy Prawo wodne – "mogą być ustanawiane"), tym samym brak tych stref nie jest bezwzględną przeszkodą dla wydania przedmiotowej decyzji. Okoliczności wskazane przez Kolegium, tj. podjęcie uchwały w sprawie upoważnienia Dyrektora do występowania przed właściwymi organami, zagwarantowanie środków finansowych w uchwale budżetowej na 2011 r., prowadzenie postępowania mającego na celu wyłonienie wykonawcy dokumentacji są okolicznościami faktycznymi, a nie materialnoprawnymi, które nie mogą być uznane za "zagadnienie wstępne". Stan prawny przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym określa się zawsze na dzień orzekania. Ponadto skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 13/10, w którym zobowiązano Burmistrza Gminy W. do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku, stosownego aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2211/10). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest postanowienie o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji. W sentencji postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. organ I instancji jako podstawę zawieszenia wskazał "konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co do kwestii obowiązywania decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustaleniu stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy W.", natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał "zależność pomiędzy rozstrzygnięciem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w kwestii ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wody na terenie miasta W. a wydaniem przez Burmistrza Gminy W. wnioskowanej decyzji środowiskowej". Podstawa wskazana przez Burmistrza nie może być uznana za zagadnienie wstępne, gdyż rozstrzygnięcie tego problemu należy do organu rozpoznającego wniosek o środowiskowe uwarunkowania, takie też były zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Ke 34/10) oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1621/10), które są wiążące w sprawie niniejszej na podstawie art. 153 p.p.s.a.. Natomiast badając zaskarżone postanowienie organu II instancji pod względem jego zgodności z prawem Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego następuje tylko w przypadkach ściśle określonych. Taki przypadek występuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a). "Zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu tego przepisu jest kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II GSK 820/09). Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych, czy też celowościowych będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011r., sygn. akt II SA/Gd 503/11). Sąd podzielił wyrażone w skardze stanowisko, że "innym organem" w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wyłącznie organ administracji publicznej powołany do stosowania prawa (organ orzekający), a nie organ do stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1592/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 251/08). Ustanowienie strefy ochronnej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (na wniosek właściciela ujęcia wody) stanowi, zgodnie z przepisem art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - akt prawa miejscowego. Zatem oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego, a w rozpoznawanej sprawie na ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody na terenie miasta W., nie stanowi zagadnienia wstępnego, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ustanowienie takich stref w drodze aktu prawa miejscowego należy do sfery tworzenia prawa, a nie jego stosowania, nie stanowi więc zagadnienia wstępnego. Obowiązek zawieszenia postępowania może także wynikać z ustawowych przepisów szczególnych (np. art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednak takiego przepisu nie zawiera ustawa Prawo wodne. Sąd podzielił wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrażone w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 34/10), że o dopuszczalności realizacji inwestycji na danym terenie decyduje nie tylko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska przyrodniczego. Uszło jednak uwadze organu, że uregulowania, o których Sąd mówi muszą obowiązywać na danym terenie, zaś w sprawie niniejszej takiego uregulowania jeszcze nie ma. Dopiero jego wydanie i ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym będzie obowiązujące w sprawie. Sąd ubocznie zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 13/10 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2211/10) zobowiązał Burmistrza Gminy W. do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku, stosownego aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji narusza prawo i na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił oba postanowienia i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na pominięciu specyfiki wydawanych przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej rozstrzygnięć w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] pomimo tego, że nie naruszało ono prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że kwestia ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wody na terenie miasta W. nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią samochodów osobowych i dostawczych, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, wjazdem i wyjazdem, przyłączami wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym i telefonicznym, zlokalizowanych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ze względu na brak legitymacji Gminy W. do jej wniesienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest osoba mająca w tym interes prawny, a więc osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 /ONSA 1997, Nr 3, poz. 102, s. 45-46)." Stwierdzić należy, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w pierwszej instancji przez Burmistrza Gminy W., działającego w imieniu tej gminy, jako organ administracji publicznej, który był wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W późniejszym czasie pozycja tego organu nie uległa zmianie. To zaś wyklucza możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia bez względu na fakt posiadania interesu prawnego i jego rozumienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 119/11, postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem uznać, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie, w której decyzję w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji wydał wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Powyższe stanowisko potwierdza także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybuna uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w kontekście art. 50 § 1 oraz art. 33 p.p.s.a., jest zgodne z Konstytucją, jednocześnie wskazując, iż przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.