II SA/Gd 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku sprawy ze skargi Z. Z. i K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 12 maja 2010 r. nr [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] obręb R., gmina K., obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. W dniu 12 października 2010 r. do organu nadzoru budowlanego w K. wpłynął wniosek Z. i K. Z. – właścicieli działki nr [...] położonej w R. - o zawieszenie przedmiotowego postępowania "do czasu uzyskania przekształcenia obecnej działki rolnej na działkę rekreacji indywidualnej". Do wniosku dołączono kopię pisma z dnia 5 lipca 2010 r. skierowanego do Wójta Gminy K., stanowiącego wniosek o dokonanie zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym R. "pod rekreację letniskową", w związku z przystąpieniem do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 15 października 2010 r. Nr [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczącego wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], położonej w R., gmina K. obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i ujęciem wody. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 97 § 1 i art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) wskazując, iż podstawą zawieszenia nie może być oczekiwanie na zmianę planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy K., gdyż jest to niepewne przyszłe zdarzenie, które nie musi nastąpić. Na powyższe postanowienie Z. i K. Z. wnieśli zażalenie podnosząc, iż wiosną 2011 r. w Urzędzie Gminy K. będzie rozpatrywany wniosek o przekształcenie działek rolnych i rolno – leśnych na działki rekreacji indywidualnej w miejscowości R. Z tego też względu odwołujący domagają się wstrzymania wydania decyzji o rozbiórce, ponieważ zainteresowani są zalegalizowaniem samowoli budowlanej istniejącej na ich działce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony. 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie wynika, aby w toku postępowania prowadzonego w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej w R., gmina K. zaistniała przesłanka uzasadniająca zawieszenie tego postępowania na podstawie przepisów art. 97 § 1 pkt 1, 2 i 3 kpa. Ponadto, w ocenie organu, rozpatrzenie przez Wójta Gminy K. wniosku stron o zmianę przeznaczenia terenu przedmiotowej działki w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." niewątpliwie nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a w konsekwencji w niniejszym przypadku nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż w myśl przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy), jednakże studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy). Natomiast w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 ustawy). Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium (art. 14 ust. 3 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustała niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Mając powyższe na uwadze, organ podniósł, iż ewentualna zmiana zapisów studium należy do kategorii zdarzeń przyszłych niepewnych i nie przesądza o dopuszczalności zabudowy terenu przedmiotowej działki. Przeznaczenie danego terenu określa bowiem dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) a jak wynika z akt sprawy, na terenie przedmiotowej działki obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy K. z dnia 16 stycznia 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Odnosząc się do argumentów zażalenia organ wyjaśnił, iż w sytuacji, w której na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, że na tym terenie powstał bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany, nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę tego obiektu, na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów w tym m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy tego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wykonanie przez inwestora, właściciela łub zarządcę obiektu budowlanego wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o te przepisy umożliwia kontynuowanie "postępowania legalizacyjnego". Na opisane wyżej postanowienie WINB Z. i K. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Skarżący podnieśli, iż w dniu 26 listopada 2010 r. otrzymali od Wójta Gminy K. pismo z informacją, że ich wniosek o dokonanie zmiany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." został przyjęty do realizacji a z chwilą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zobowiązują się do zalegalizowania obiektu budowlanego istniejącego na ich działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie kontroli poddane zostało postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), z uwagi na brak przesłanki wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu, skarga wniesiona przez Z. i K. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący domagali się zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej na działce nr [...], obręb R., gmina K.. Wniosek swój skarżący uzasadnili tym, iż w dniu 5 lipca 2010 r., w związku z przystąpieniem do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.", złożyli w Urzędzie Gminy K., wniosek o zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu ich działki, tak by dopuszczono budownictwo rekreacyjne na tym terenie. W okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje niesporne, było to także przedmiotem ustalenia przez organ odwoławczy, że dla miejscowości R. w gminie K., między innymi dla terenu obejmującego działkę nr [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy K. z dnia 16 stycznia 2007 r., Nr [...] (opubl. w Dz. Urz. Poj. [...]). Należy podkreślić, iż złożenie przez skarżących opisanego wniosku nie uzasadnia żadną miarą przyjęcia, iż dojdzie do zmiany aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualnie uchwalone w przyszłości studium, jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy, nie będzie prawem miejscowym, chociaż będzie wiązać gminę w późniejszych postępowaniach w sprawach zmian w planie miejscowym. Ponadto ewentualna i nieobligatoryjna zmiana studium nie musi być dla skarżących korzystna w zakresie ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego terenu. Podobnie złożenie wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie wiązało organu gminy do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu, a nawet jeżeli prace te zostaną podjęte, nie będzie wiadomo czy zakończą się uchwaleniem planu miejscowego korzystnego dla skarżących. Tym samym zarówno podjęcie studium jak i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym także w zakresie ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowego terenu. Ponieważ, jak już zaznaczono, iż dla terenu obejmującego działkę nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, umożliwia on zbadanie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei wypełnia nałożony na organ nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia legalizacji - w ramach postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane - poprzedzającej ewentualny nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości stanowisko organu, zgodnie z którym ewentualne postępowanie planistyczne, w sprawie uchwalenia jak w niniejszej sprawie zmiany studium, czy też dalej idąc w sprawie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, nie wpływają w sposób bezpośredni na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej i nie są warunkiem wydania w tej mierze decyzji przez organy nadzoru budowlanego (por. także wyroki WSA w Gdańsku, z dnia maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 261/11 oraz z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 328/11, dostępne w Internecie cbois.nsa.gov.pl). Przymiot zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego, co w niniejszej sprawie zważywszy na treść art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie występuje. Przytoczyć w tym miejscu można, podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1612/09 (dostępny w Internecie www.cbois.nsa.gov.pl), według którego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. W niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki ewentualnych postępowań w sprawach uchwalenia studium i zmian planu miejscowego nie stanowią przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Ponadto, istnienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oznacza, że został uchwalony akt prawa miejscowego określający przeznaczenie tego terenu, zaś skarżący nie mogą realizować, czy też zalegalizować inwestycji budowlanej na swojej nieruchomości, bez wykazania jej zgodności z tym planem. Tym samym należało uznać, że organy trafnie i pozostając w zgodzie z prawem przyjęły, iż nie było przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.