II OSK 119/11

Dnia 11 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 823/10 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 823/10, oddalił skargę Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: R. S., będąca właścicielką działki nr [...], położonej w G., w dniu [...] marca 1999 r. zawarła notarialną umowę zamiany z E. S.. W jej wyniku działka nr [...] o pow. 2 ha 5686 m2 przeszła na własność E. S., zaś R. S. otrzymała na własność działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 6083 m2 i działki nr [...] i [...] o pow. 1 ha 4601 m2 oraz dopłatę w kwocie 196.000 zł tytułem różnicy wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił dla R. S. jednorazową opłatę w wysokości 1.570.211 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) a także uchwałę nr XLVI/735/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. Rady Miejskiej w G. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. (Dz. Urz. Woj. Kat. Nr 32, poz. 524 z 30 października 1998 r.). W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku podjętej uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego zmieniło się dotychczasowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem IX/H-(470-15H) z terenów zieleni urządzonej, strefy zieleni ogólnodostępnej na teren o symbolu PSU – tereny usługowo-handlowe. Podejmując uchwałę o zmianie planu rada przewidziała 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej zmianą planu. Działka nr [...] leży w obszarze objętym zmianą planu i została zbyta przed upływem 5 lat od daty zmiany planu. Zmiana planu spowodowała wzrost wartości działki. W odwołaniu od decyzji R. S. podała, że nie sprzedała nieruchomości, lecz dokonała jej zamiany na inne. Zarzuciła, że wszczęcie postępowania winno nastąpić niezwłocznie, a w jej sprawie doszło do wydania decyzji ponad 4 lata po zawarciu umowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyło postępowania w sprawie. W podstawie prawnej powołano m. in. przepis art. 2, 4, 5, 13 § 1, art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że do opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy ordynacji podatkowej. W sprawie doszło do przedawnienia prawa dokonania wymiaru opłaty, albowiem decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek zapłaty. Zdarzeniem tym było zbycie nieruchomości w dniu 17 marca 1999 r., termin przedawnienia upłynął 31 grudnia 2002 r. W skardze na powyższą decyzję Gmina G. zanegowała zasadność stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do instytucji opłaty planistycznej. Zobowiązanie zbywcy ma charakter cywilnoprawny, a ustawa o planowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 6 przewiduje termin 5 letni dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniosła także R. S.. Postępowanie sądowe zawieszono do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. P 14/05. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 4 lipca 2008 r. sygn. II SA/Gl 24/04 i następnie ponownie zawieszone postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. do czasu ustalenia następcy prawnego zmarłej w dniu 5 listopada 2007 r. R. S.. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Sąd Rejonowy w G. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. I Ns 315/09 stwierdził, że spadek po R. S. nabył J. G. W konsekwencji postępowanie przed sądem administracyjnym zostało podjęte z jego udziałem postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 688/08 a sprawa wpisana pod nowy numer porządkowy II SA/Gl 823/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że Gmina G. nie posiada legitymacji do złożenia skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, w skardze Gmina G. nie wskazała z czego wywodzi swój interes prawny w domaganiu się wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej, zaś w trakcie rozprawy przed sądem jej pełnomocnik podniósł, że gmina legitymację skargową posiada, nie uzasadnił jednak swojego przekonania. W skardze zaznaczono natomiast, że Prezydent pobierając opłatę działa jako organ administracji publicznej, a zobowiązanie zbywcy nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu gmina ma niewątpliwie interes faktyczny w uzyskaniu wpływów z tytułu jednorazowej opłaty, nie ma jednak w tym zakresie interesu prawnego. Interesu tego nie można w szczególności wywieść z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., będącego materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji. Przepis ten, wraz z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy, kreuje system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Tryb dochodzenia tych roszczeń jest jednak zróżnicowany, roszczenia właścicieli w stosunku do gminy są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Na wyłączenie trybu cywilnego w stosunku do roszczeń wynikających z decyzji ustalającej opłatę planistyczną wskazuje art. 36 ust. 13 powołanej ustawy. Ustalenie wysokości oraz pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy zaliczyć do zadań publicznych wykonywanych przez organ gminy działający władczo w sferze imperium. Gmina jako osoba prawna może domagać się ochrony prawnej gdy rozstrzygnięcie dotyczy jej sfery dominium, nie może natomiast domagać się udzielenia jej takiej ochrony, gdy działa w sferze imperium, władczo rozstrzygając o uprawnieniach i obowiązkach innych podmiotów. Skargą kasacyjną Gmina G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy uchybienie przepisowi art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, iż gmina, której organ wykonawczy wydał decyzję w sprawie naliczenia renty planistycznej (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której uchylono decyzję organu wykonawczego gminy w sprawie renty planistycznej i umorzono postępowanie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz Gminy G. poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 5 400 zł, zgodnie z § 12 ust. 4 w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bezzasadnie utożsamił interes gminy jako podmiotu uprawnionego do otrzymania renty planistycznej z organem administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie naliczenia tejże renty. W ocenie skarżącego jedynym przejawem działalności gminy na płaszczyźnie imperium w zakresie zagospodarowania przestrzennego jest tzw. władztwo planistyczne, z kolei naliczanie rent planistycznych nie jest domeną prawnych form działania gminy (jak to ma miejsce w przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), a jedynie prawną formą działania organu administracji, który równolegle wykonuje kompetencje organu wykonawczego gminy. Wydając decyzję z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie działa jako organ wykonawczy gminy (art. 30 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Działa jedynie jako organ administracji publicznej. Ponadto, zdaniem skarżącej Gminy, gmina, której przynależy renta planistyczna ma interes prawny w ochronie prawa do tej renty na drodze sądowej. Przyjęcie odmiennego zapatrywania sprawiłoby, iż gmina jako uczestnik obrotu prawnego byłaby pozbawiona ochrony sądowej w zakresie kontroli prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rent planistycznych. Taki skutek wynika z zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie bowiem uznał brak legitymacji gminy G. do złożenia skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Kwestie związane z badanym problemem były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. innymi w postanowieniu z dnia 25 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 1551/09, który dokonał w nim szczegółowej analizy stanowiska doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. W postanowieniu tym wskazano, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest osoba mająca w tym interes prawny, a więc osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 /ONSA 1997,Nr 3, poz. 102, s. 45-46/)." Odnosząc powyższe, do stanowiska skarżącej kasacyjnie co do posiadanego i szeroko pojmowanego interesu prawnego w niniejszej sprawie, przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z dominującą linią orzecznictwa od lat 90 - tych ubiegłego stulecia, potwierdzoną zresztą w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl. i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.). Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Słuszność przedstawionych poglądów potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, w którym orzeczono, iż pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w kontekście art. 50 § 1 oraz art. 33 p.p.s.a., jest zgodne z Konstytucją, jednocześnie wskazując, iż przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.