II SA/Gl 823/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę. W dniu [...] r. R. S., będąca właścicielką działki nr [1], położonej w G., zawarła notarialną umowę zamiany z E. S. W jej wyniku działka nr [1] o pow. 2 ha 5686 m2 przeszła na własność E. S., zaś R. S. otrzymała na własność działki nr [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8], [9] o łącznej pow. 6083 m2 i działki nr [10] i [11] o pow. 1 ha 4601 m2 oraz dopłatę w kwocie 196.000 zł tytułem różnicy wartości nieruchomości. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta G. zawiadomił R. S. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzony został operat szacunkowy i decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił dla R. S. jednorazową opłatę w wysokości 1.570.211 zł. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) a także uchwałę nr [...] z dnia [...]r. Rady Miejskiej w G. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. (Dz. Urz. Woj. Kat. Nr [...], poz. [...] z [...]r.). W uzasadnieniu podano, że w wyniku podjętej uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego zmieniło się dotychczasowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem [...] z terenów zieleni urządzonej, strefy zieleni ogólnodostępnej na teren o symbolu PSU – tereny usługowo-handlowe. Podejmując uchwałę o zmianie planu rada przewidziała 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej zmianą planu. Działka nr [1] leży w obszarze objętym zmianą planu i została zbyta przed upływem 5 lat od daty zmiany planu. Zmiana planu spowodowała wzrost wartości działki. Sytuacja ta odpowiada przesłankom przewidzianym w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i uzasadnia naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości wywołanego zmianą planu. W odwołaniu od decyzji R. S. podała, że nie sprzedała nieruchomości, lecz dokonała jej zamiany na inne. Zarzuciła, że wszczęcie postępowania winno nastąpić niezwłocznie, a w jej sprawie doszło do wydania decyzji ponad 4 lata po zawarciu umowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyło postępowania w sprawie. W podstawie prawnej powołano m. in. przepis art. 2, 4, 5, 13 § 1, art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.). W uzasadnieniu zaś wyjaśniono, że do opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy ordynacji podatkowej. W sprawie doszło do przedawnienia prawa dokonania wymiaru opłaty, albowiem decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek zapłaty. Zdarzeniem tym było zbycie nieruchomości w dniu [...]r., termin przedawnienia upłynął [...]r. Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina G., która zanegowała zasadność stosowania przepisów ordynacji podatkowej do instytucji opłaty planistycznej. Zobowiązane zbywcy ma charakter cywilnoprawny a ustawa o planowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 6 przewiduje termin 5 letni dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania R. S. w piśmie procesowym z dnia [...]r. Postępowanie sądowe zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt II SA/Gl 24/04 do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. P 14/05. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 4 lipca 2008 r. sygn. II SA/Gl 24/04 i następnie ponownie zawieszone postanowieniem z 8 stycznia 2009 r. do czasu ustalenia następcy prawnego zmarłej w dniu [...]r. R. S. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. [...] stwierdził, że spadek po R. S. nabył J. G. W konsekwencji postępowanie przed sądem administracyjnym zostało podjęte z jego udziałem postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 688/08 a sprawa wpisana pod nowy numer porządkowy II SA/Gl 823/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kwestią wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności była legitymacja gminy G. do złożenia skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy. W przekonaniu Sądu gmina takiej legitymacji skargowej nie posiada. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa przepis art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi może także wynikać z ustaw szczególnych (art. 50 § 2 ustawy). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez gminę w imieniu własnym, znaczenie ma rozstrzygnięcie wobec tego, czy gmina w sprawie ustalenia opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma interes prawny. Orzekający w sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażane uprzednio w orzeczeniach innych składów sądzących, że w tej kwestii znaczenie ma odróżnienie praw i obowiązków gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz w sferze dominium (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Gl 1214/08 oraz postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn., akt I OSK 1551/09). Sfera imperium dotyczy realizacji przez gminę zadań publicznych, w ramach której gmina podejmuje czynności łączące się z możliwością władczego wkraczania w sferę uprawnień obywatela i kształtowania jej. W sferze dominium gmina występuje w imieniu własnym, w ramach przysługujących jej, jako osobie prawnej, uprawnień. W tej sferze gmina nie działa w sposób władczy, lecz na równi z innymi podmiotami występuje w obrocie prawnym, wykonując uprawnienia przysługujące jej z tytułu posiadanych praw (np. prawa własności). W skardze Gmina G. nie wskazała, z czego wywodzi swój interes prawny w domaganiu się wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej, zaś w trakcie rozprawy przed sądem jej pełnomocnik podniósł, że gmina legitymację skargowa posiada, nie uzasadnił jednak swojego przekonania. W skardze zaznaczono natomiast, że Prezydent pobierając opłatę działa jako organ administracji publicznej a zobowiązanie zbywcy nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu gmina ma niewątpliwie interes faktyczny w uzyskaniu wpływów z tytułu jednorazowej opłaty, nie ma jednak w tym zakresie interesu prawnego. Interesu tego nie można w szczególności wywieść z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., będącego materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji. Przepis ten, wraz z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy, kreuje system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Tryb dochodzenia tych roszczeń jest jednak zróżnicowany, roszczenia właścicieli w stosunku do gminy są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. OSK 520/04). Na wyłączenie trybu cywilnego w stosunku do roszczeń wynikających z decyzji ustalającej opłatę planistyczną wskazuje art. 36 ust. 13 powołanej ustawy. Ustalenie wysokości oraz pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy zaliczyć do zadań publicznych wykonywanych przez organ gminy działający władczo w sferze imperium. Gmina jako osoba prawna może domagać się ochrony prawnej gdy rozstrzygnięcie dotyczy jej sfery dominium, nie może natomiast domagać się udzielenia jej takiej ochrony, gdy działa w sferze imperium, władczo rozstrzygając o uprawnieniach i obowiązkach innych podmiotów. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.