II SA/Gl 1214/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Nr Rep. [...], zawierając umowę na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, J. i M. małżonkowie S., swój udział wynoszący ½ w zabudowanej nieruchomości położonej w Z. obręb Z., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha [...] m ² podarowali swojej córce A. K. Prezydent Miasta Z. decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 2003, poz. 1966 ze zm.) w związku z § 67 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących dzielnice: B., K., P., S. i Z. ustalił i nakazał pobrać, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od M. i J. S. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (obręb Z.) o łącznej powierzchni [...] ha, położoną w Z. przy ulicy [...], która była przedmiotem zbycia (w wyniku zawarcia umowy darowizny). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących dzielnice B., K., P., S. i Z., w związku z czym wzrosła wartość nieruchomości obejmującej działkę Nr [...] położoną w Z. przy ulicy [...], w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową na obszarach już zainwestowanych oraz stwarzających możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy. Wobec zbycia (umowa darowizny) przez właścicieli nieruchomości posiadanego udziału wynoszącego ½ części w tej nieruchomości, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Gminie przysługuje jednorazowa opłata ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w wysokości 10% wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowa działka przed uchwaleniem planu zlokalizowana była w terenie oznaczonym jako grunty rolne i pastwiska, a zgodnie z planem – w terenie oznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej, dla której zgodnie z ustaleniami planu wysokość stawki procentowej dla ustalenia jednorazowej opłaty wynosiła 10%. Określenie tej opłaty nastąpiło w oparciu o przygotowany operat szacunkowy z dnia [...] r., a wyliczona została jako iloczyn kwoty wzrostu wartości tej nieruchomości oraz zbywanego udziału. W związku ze zbyciem w drodze darowizny przedmiotowej nieruchomości, przed upływem pięciu lat od uchwalenia planu, zaszły okoliczności w pełni uzasadniające pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odstąpienie od pobrania tej opłaty nie jest możliwe. M. i J. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, nie godząc się z obowiązkiem jej uiszczenia, podkreślając że było to nieodpłatne przekazanie ½ części gospodarstwa dla uzyskania renty rolniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę wziął pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. Sygn. akt OPK 16/00, z której wynika, ze jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich. Chociaż uchwała podjęta była w trakcie obowiązywania poprzedniej ustawy, to nie straciła ona aktualności z uwagi na treść art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołując zapis wymienionej powyżej uchwały podkreślającej, że tylko odpłatne zbycie nieruchomości powiększenie majątku zbywcy poprzez uzyskanie dodatkowych korzyści, wskazał na nieodpłatny charakter umowy darowizny, któremu nie towarzyszy przysporzenie majątku po stronie zbywcy w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Sądu Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina wskazała, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, która w obecnym stanie prawnym utraciła swoją aktualność. Wskazując na użycie w obowiązującym przepisie art. 36 ust. 4 powołanej ustawy zwrotu "zbywa", który zastąpił zwrot "sprzedaje", podkreśliła, że tym samym poszerzony został katalog zdarzeń prawnych objętych przepisem, obejmując tym samym zbycie – darowiznę. Dodatkowo skarżąca Gmina wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), gdyż opłata planistyczna jest daniną publiczną, której obowiązek ponoszenia na rzecz gminy wynika z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Gmina Z. miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności należało ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Prezydent Gminy Z. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) - mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w pierwszej instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy skoro ustawodawca w art. 36 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym włączył wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie poboru jednorazowej opłaty określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to czy okoliczność ta pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko dobitnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1017/04 [w:] Lex Nr 17164) wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Jednostka taka – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu. Wtedy będzie on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (... ) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Jeszcze dalej idące w tej kwestii stanowisko opowiadające się za odrzuceniem w takiej sytuacji skargi zajęte zostało w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., sygn. I OSK 788/05, [w:] Casus z 2006 r. Nr 1, poz. 1 i z dnia 24 maja 2006r., sygn. II FSK 818/05, [w:] Lex Nr 274863. Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, [w:] SP z 2002 r. Nr 10, poz. 133. Zgodnie z zaprezentowanym w tym wyroku poglądem organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego." W tezie zawartej w uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy. Wobec istnienia w orzecznictwie jak i doktrynie opisanych kontrowersji, co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało więc zbadać, czy Gmina Z. miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Według art. 50 § 1 cytowanej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (zob. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków Gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz w ramach działania w sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania Gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze Gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania Gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina Z. odnosząc się do kwestii związanych z legitymacją skargową wskazała ogólnie, że jej zdaniem posiadała interes prawny w kwestionowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem opłata planistyczna stanowi daninę publiczną i odwołała się do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zdaniem Sądu nie przesądza to jednak o posiadaniu interesu prawnego, na którym można byłoby ewentualnie oprzeć legitymację do wniesienia skargi, lecz tylko o posiadaniu interesu faktycznego. W szczególności interesu prawnego Gmina Z. nie mogła wywieść z normy zawartej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującej jej organowi wykonawczemu pobranie jednorazowej opłaty ustalonej przez jej organ stanowiący (radę gminy). Zauważyć należy, że obowiązek pobierania opisanej opłaty współwystępuje też z określonymi w art. 36 ust. 3 omawianej ustawy roszczeniami przysługującymi w stosunku do gminy właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości z tytułu obniżenia ich wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Oba te świadczenia związane ze zbyciem nieruchomości nie różnią się od strony materialnoprawnej i tworzą system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Ustawodawca jednak zróżnicował tryb dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właścicieli (użytkowników wieczystych) w stosunku do gminy są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś odpowiadające im roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Publicznoprawnego charakteru roszczeń powstałych z tytułu renty planistycznej nie można zatem poddawać w wątpliwość i to abstrahując od kwestii czy renta ta może zostać uznana za podatek w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej (por. w tej kwestii stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 520/04 [w:] OSP z 2005 r. Nr 7-8, poz. 91). Powyższe prowadzić musi do konkluzji, że ustalenie wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaliczyć należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, a tym samym w takich sprawach podmioty te nie są legitymowane do wniesienia skargi. Gmina Z. nie miała tym samym interesu prawnego w dochodzeniu na drodze postępowania sądowoadministracyjnego roszczeń z tytułu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego działalnością planistyczną jej organów i domagania się w tym trybie kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie zaś, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego - zdaniem Sądu - ma zgodnie z linią orzeczniczą utrwaloną jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r., Sygn. II SA 2109/2000 [w:] OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86). Skład orzekający podziela przy tym w pełni wypracowane przez tutejszy Sąd stanowisko w przedmiocie legitymacji skargowej gminy w sprawach dotyczących renty planistycznej (w tym również dotyczących skarg Gminy Z.) i uznaje jako utrwalone w orzecznictwie tego Sądu. W tym stanie rzeczy skarga Gminy Z. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.