II OSK 157/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 90/08 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Gminy Miasta Gdyni na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie sprawy sygn. akt II SA/Gd 90/08 ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. Gmina Miasta Gdyni wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie ul. Chwarznieńskiej na odcinku od ul. Rolniczej do granicy lasu (rejon ul. Słonecznej), z wyposażeniem technicznym, budową i przebudową infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą oraz budowie miejsc parkingowych w sąsiedztwie budynku "Za Falochronem" z wyposażeniem technicznym. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), Prezydent Miasta Gdyni ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji. W punkcie 10 decyzji organ określił stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że wynosi ona 0%. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się przedmiotową inwestycję i ustalił, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził także, że planowana inwestycja stanowi kontynuacją ul. Chwarznieńskiej - odcinka leśnego tej ulicy objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ma na celu poprawę istniejącego w tym rejonie miasta układu komunikacyjnego. Inwestycja przewidziana jest na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogi oraz działek przyległych do pasów drogowych oznaczonych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe, zurbanizowane tereny niezabudowane, tereny przemysłowe i inne tereny zabudowane. Na przedmiotowym obszarze nie występują grunty rolne i leśne, melioracje wodne oraz brak jest danych o występowaniu zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych, jak również nie występują szczególne wartości ekologiczne, estetyczne i kulturowe terenu. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Z. S. oraz D. i J. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w punkcie pierwszym decyzji - uchyliło punkt 10 zaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w punkcie drugim decyzji - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Uzasadniając uchylenie punktu 10 zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja jest wydawana przez prezydenta miasta, zaś stawkę określa się w planie miejscowym będącym uchwałą rady gminy. Ponadto, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne jest wprowadzenie stawki zerowej. Gmina Miasta Gdyni zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku punkt pierwszy ww. decyzji, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 58 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak uzasadnienia dla przyjętej tezy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi przez podmiot nieposiadający interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, ewentualnie zaś o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że strona skarżąca złożyła w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i jest właścicielem części działek, na których ta inwestycja ma być realizowana. W ocenie Sądu zatem, w świetle powyższych ustaleń oraz treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Gmina Miasta Gdyni była uprawniona do wniesienia skargi, ponieważ wydane w niniejszej sprawie decyzje dotyczą jej interesu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżony przez Gminę Miasta Gdyni punkt pierwszy decyzji organu odwoławczego został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy może uchylając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji, wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną albo decyzję kasacyjną kończącą rozpatrzenie sprawy. Ponadto, na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżony punkt pierwszy decyzji organu odwoławczego został wydany z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Kolegium w tym rozstrzygnięciu ograniczyło się wyłącznie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części. Kolegium uchyliło pkt 10 decyzji organu pierwszej instancji, w którym określona została stawka procentowa, stanowiąca podstawę ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylając w tej części decyzję organu pierwszej instancji Kolegium nie określiło przy tym swojego stanowiska w kwestii zasadności ustalenia stawki procentowej tejże opłaty w decyzji (np. umarzając w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji). Wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w przepisach art. 138 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylenie kwestionowanej części orzeczenia organu odwoławczego. Skargę od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez uznanie, że Gmina Miasta Gdyni posiada interes prawny i jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co spowodowało rozpoznanie skargi tego podmiotu zamiast jej odrzucenia jako niedopuszczalnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej w części, w jakiej ta decyzja określała wysokość stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 i 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez określenia swojego stanowiska w tej kwestii. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że jednostka samorządu terytorialnego w sferze prawa publicznego ma interes prawny do złożenia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w dwóch przypadkach: gdy jest adresatem działań organów administracji publicznej podejmowanych w jednej z form przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz wówczas, gdy jej interes prawny został naruszony rozstrzygnięciem nadzorczym lub innym aktem nadzoru. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje prezydent miasta, na obszarze którego znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W niniejszej sprawie jest to teren miasta Gdyni, zaś organem wydającym decyzję był prezydent tego miasta. W ocenie Kolegium sam fakt, że inwestycja celu publicznego opisana w decyzji organu l instancji realizowana będzie na nieruchomościach stanowiących własność gminy, nie czyni jeszcze z tego podmiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Prezydent Miasta Gdyni, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie wystąpił bowiem jako przedstawiciel osoby prawnej prawa prywatnego, a jako organ administracji publicznej rozstrzygający w drodze decyzji sprawę administracyjną. W uchwale NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Sąd ten stwierdził, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W ocenie Kolegium gmina nie jest stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego gdy decyzję w sprawie wydał organ tej gminy nawet wówczas, gdy dotyczy ona nieruchomości stanowiących własność gminy. Rozpoznając skargę tego podmiotu i uchylając zaskarżoną decyzję w części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył przepis art. 50 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania przez WSA w Gdańsku polegało na tym, że Sąd uznał gminę za stronę postępowania, zamiast odrzucić jej skargę jako niedopuszczalną, i jako takie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa ocena statusu gminy powinna doprowadzić do całkowicie innego rozstrzygnięcia w stosunku do tego, które przyjął Sąd. W ocenie Kolegium nie jest również prawidłowe stanowisko WSA w Gdańsku odnośnie naruszenia przez ten organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał, że rozstrzygniecie Kolegium jest niezgodne z dyspozycją tego przepisu, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji w części. Ustosunkowanie się do kwestii związanej z zamieszczeniem w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości jest bowiem przedwczesne. Skarżące Kolegium nie podziela tej oceny. Przede wszystkim rozstrzygnięcie w decyzji lokalizacyjnej o stawce opłaty pozbawione jest podstawy prawnej, bowiem takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Gmina Miasta Gdyni posiada interes prawny i jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co spowodowało rozpoznanie skargi tego podmiotu zamiast jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03, ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji, raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powyższa linia orzecznictwa nie uległa zmianie po reformie sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Pogląd powyższy jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 184/09). Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Gdyni działał jako organ wykonawczy Gminy Miasta Gdyni właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). W tej sytuacji Gmina Miasta Gdynia nie była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, a więc nie miała legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a.