II SA/Gd 90/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla punkt pierwszy zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2007 roku Gmina Miasta wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie ul. C. na odcinku od ul. R. do granicy lasu (rejon ul. S.), z wyposażeniem technicznym, budową i przebudową infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą oraz budowie miejsc parkingowych w sąsiedztwie budynku "Z." z wyposażeniem technicznym. Decyzją z dnia 6 września 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej powoływana jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Prezydent Miasta ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji. W punkcie 10. decyzji organ określił stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że wynosi ona 0%. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się przedmiotową inwestycję, i ustalił, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził także, iż planowana inwestycja stanowi kontynuacją ul. C. – odcinka leśnego tej ulicy objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ma na celu poprawę istniejącego w tym rejonie miasta układu komunikacyjnego. Inwestycja przewidziana jest na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogi oraz działek przyległych do pasów drogowych oznaczonych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe, zurbanizowane tereny niezabudowane, tereny przemysłowe i inne tereny zabudowane. Na przedmiotowym obszarze nie występują grunty rolne i leśne, melioracje wodne oraz brak jest danych o występowaniu zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych, jak również nie występują szczególne wartości ekologiczne, estetyczne i kulturowe terenu. Odnosząc się do zgłoszonych w toku postępowania uwag Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G., D. i J. S. oraz A. G., organ I instancji stwierdził, że dotyczą one szczegółowych rozwiązań, które będą określone w projekcie budowlanym inwestycji, stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił przy tym, że w punkcie 7. decyzji zobowiązano inwestora do ochrony interesów osób trzecich, zaś przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał uzyskać prawo do dysponowania wszystkimi nieruchomościami, na których planowana jest inwestycja, na cele budowlane. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Z. S. oraz D. i J. S. Z. S. zarzucił organowi I instancji, iż ten nie przedyskutował ze wszystkimi stronami niniejszego postępowania celowości przedmiotowej rozbudowy oraz wpływu ruchu pojazdów na warunki zamieszkiwania. Podniósł także, iż utworzenie na objętym planowaną inwestycją odcinku ul. C. czterech pasów ruchu spowoduje zwiększenie stopnia uciążliwości ruchu drogowego. D. i J. S. również stwierdzili, że planowana inwestycja nie poprawi układu komunikacyjnego, nie zminimalizuje bowiem uciążliwości ruchu drogowego lecz doprowadzi do zwiększenia jego natężenia. Zarzucili nadto, iż realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje likwidację miejsc postojowych, a w rezultacie - uniemożliwi funkcjonowanie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w postaci sklepu spożywczego. Podnieśli również, iż likwidacji ulegnie droga dojazdowa do ich sklepu przez ul. H. Budynek handlowo-produkcyjny, który wybudowali zgodnie z prawem budowlanym, straci w ten sposób na wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 29 listopada 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 50 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w punkcie pierwszym decyzji - uchyliło punkt 10. zaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w punkcie drugim decyzji - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium, wskazując na przepisy art. 55 i 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdziło, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej organ bada czy planowane przedsięwzięcie zgodne jest z przepisami prawa oraz określa wymagania jakie będzie musiała spełniać przyszła inwestycja. Decyzja ta ma charakter promesy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile inwestor spełni wszelkie wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych. Odpowiadając na zarzuty odwołania Z. S. Kolegium stwierdziło, że "niniejsza sprawa nie podlega badaniu pod kątem jej racjonalności czy celowości, a jedynie zgodności z prawem. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie istnieje możliwość odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej z powodu jej nieracjonalności, a jedynie z powodu niezgodności z przepisami prawa". Kolegium wskazało nadto, że Z. S. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak również został pouczony o możliwości zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi oraz zgłaszania uwag i wniosków. Odnosząc się do zarzutów odwołania D. i J. S. Kolegium podniosło, że decyzja lokalizacyjna - stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa odwołujących się. Zaskarżona decyzja zabezpiecza bowiem interesy osób trzecich w sposób przewidziany dla postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej. Uzasadniając uchylenie punktu 10. zaskarżonej decyzji organu I instancji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydawana jest przez prezydenta miasta, zaś stawkę określa się w planie miejscowym będącym uchwałą rady gminy. Ponadto, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne jest wprowadzenie stawki zerowej. Gmina Miasta zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku punkt pierwszy ww. decyzji, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak uzasadnienia dla przyjętej tezy. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że stanowisko Kolegium, zgodnie z którym brak jest podstawy prawnej do określania stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej, nie uwzględnia przepisu art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Art. 36 ust. 4 ww. ustawy ma zatem zastosowanie również w sytuacjach, w których wzrost wartości nieruchomości następuje w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji. Strona skarżąca stwierdziła także, iż Kolegium, uchylając pkt 10. decyzji organu I instancji, nie wskazało, w jaki sposób należy rozstrzygnąć w przedmiocie zakwestionowanego zapisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nie jest właściwa, w tym zakresie, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie wzięło pod uwagę, że art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie gminy kompetencję do określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jedynie w drodze uchwały uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w sytuacji braku planu miejscowego przepisy ww. ustawy nie upoważniają rady gminy do ustalania tej stawki. Skarżąca stwierdziła nadto, iż ustalenie przedmiotowej stawki procentowej w decyzji lokalizacyjnej nie stanowi naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten nie wyklucza zamieszczenia w decyzji innych informacji mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. Skarżąca zarzuciła również, iż Kolegium nie uzasadniło twierdzenia, zgodnie z którym niedopuszczalne jest wprowadzenie stawki zerowej. W przypadku nieruchomości gminnych opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy, stanowiąca dochód własny gminy, winna być wnoszona przez gminę. Zatem jedynie ustalenie stawki zerowej daje możliwość uniknięcia wnoszenia opłaty przez gminę na swoją rzecz, a w sytuacji wykupu przez gminę działek prywatnych, podwyższania przez ich właścicieli wartości tych nieruchomości o opłatę, która i tak ostatecznie zwracana jest gminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi przez podmiot nieposiadający interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji, ewentualnie zaś o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że skarga winna zostać odrzucona, ponieważ Prezydent Miasta był organem wydającym decyzję w pierwszej instancji. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 29 listopada 2007 roku. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca Gmina złożyła w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i jest właścicielem części działek, na jakich ta inwestycja ma być realizowana. W ocenie Sądu zatem, w świetle powyższych ustaleń oraz treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Gmina była uprawniona do wniesienia skargi do tutejszego Sądu, ponieważ wydane w niniejszej sprawie decyzje dotyczą jej interesu prawnego. Rozstrzygają bowiem o jej wniosku i dotyczą nieruchomości, które stanowią jej własność (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1095/06, Baza Orzeczeń LEX nr 332447 oraz z dnia 21 marca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 749/05, Baza Orzeczeń LEX nr 223327). Wniesiona w niniejszej sprawie przez Gminę skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżony przez Gminę punkt pierwszy decyzji organu odwoławczego został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., może, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną albo decyzję kasacyjną kończącą rozpatrzenie sprawy. Ponadto - na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy jest zatem obowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania pierwszej instancji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1983 r., sygn. akt SA/Kr 706/83, Gospodarka Administracja Państwowa 1987/5 str. 43; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 12/96, LexPolonica nr 338858; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05, Baza Orzeczeń LEX nr 209493; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 390/07, Baza Orzeczeń LEX nr 337009). Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji bez określenia swojego stanowiska w sprawie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z tego rozwiązania można bowiem skorzystać tylko w przypadkach gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zauważyć także, iż art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowi expressis verbis o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wyłączona jest zatem możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. prowadząca do wniosku, że daje on podstawę tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest wykładnią contra legem (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 6. Warszawa 2004, str. 597-598). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdził, że zaskarżony punkt pierwszy decyzji organu odwoławczego został wydany z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Kolegium w tym rozstrzygnięciu ograniczało się wyłącznie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części. Kolegium uchyliło bowiem pkt 10. decyzji organu pierwszej instancji, w którym określona została stawka procentowa, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylając w tej części decyzję organu pierwszej instancji Kolegium nie określiło przy tym swojego stanowiska w kwestii zasadności określenia stawki procentowej tejże opłaty w decyzji (np. umarzając w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji). Wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w przepisach art. 138 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie kwestionowanej części orzeczenia organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył przy tym, iż wykazanie powyższej niezgodności zaskarżonego punktu decyzji odwoławczej z przepisami postępowania sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii zgodności tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego. Wpierw bowiem - ponownie rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium musi prawidłowo rozstrzygnąć w przedmiocie określonym w punkcie 10. decyzji organu pierwszej instancji, wydając w tym zakresie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a., które winno zostać należycie uzasadnione. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.