II OSK 74/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 708/14 odrzucającego skargę Gminy Miasta B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie i przesadzenie drzew i krzewów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 708/14 odrzucił skargę Gminy Miasta B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie i przesadzenie drzew i krzewów. Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], którą to SKO w B. w pkt pierwszym stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] w części: a) dotyczącej przesadzenia drzew i krzewów wskazanych w punkcie 1 sentencji decyzji w Tabeli nr 2, b) dotyczącej punktu 3 sentencji decyzji, c) dotyczącej punktu 4 sentencji decyzji, d) dotyczącej punktu 6 sentencji decyzji w zakresie kwoty dotyczącej przesadzenia drzew i krzewów, tj. 71.214,50 zł, e) dotyczącej punktu 7 sentencji decyzji w zakresie niepobierania opat za przesadzenie drzew i krzewów, f) dotyczącej punktu 8 sentencji decyzji w zakresie przesadzenia drzew i krzewów oraz w pkt drugim stwierdziło naruszenie prawa w pozostałym zakresie przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta B., w którym nie można stwierdzić nieważności ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Na powyższą decyzję SKO z dnia [...] maja 2014 r. Gmina Miasto B. złożyła skargę, wnosząc uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wskazał, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Sąd wskazał, że z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na mocy przepisów prawa został w sprawie powołany do wydania decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Bez względu na przedmiot sprawy i jej rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. SA/Wr 990/90, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z powyższego wynika, że postępowanie może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej I instancji oznaczałoby, że organ ten "występuje" w podwójnej roli, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej – w roli organu, który wydał akt administracyjny oraz strony postępowania. Stronami tak wszczętego postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ I instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ II instancji). Rola gminy, jako organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji kończy się z chwilą wydania aktu administracyjnego skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Wójt gminy natomiast jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Podsumowując Sąd stwierdził, że Prezydent B., który w postępowaniu zwyczajnym wydał w I instancji decyzję w przedmiocie zezwolenia na usunięcie i przesadzenie drzew i krzewów jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada więc w przedmiotowej sprawie legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarga wniesiona przez Gminę Miasto B. w przedmiotowej sprawie jest więc w ocenie Sądu niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę Gminy Miasta B. jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina Miasto B., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) oraz art. 140 i 48 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) poprzez uznanie, że Miasto B. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 90 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.), prowadzącą do orzeczenia, że Prezydent B., który w postępowaniu zwyczajnym wydał w I instancji decyzję w przedmiocie zezwolenia na usunięcie i przesadzenie drzew i krzewów jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, gdy tymczasem w postępowaniu zwyczajnym Prezydent działał w charakterze starosty w odniesieniu sprawy w której stroną mającą interes prawny jest gmina, a w postępowaniu nadzwyczajnym był nosicielem praw gminy. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interes prawny skarżącej wynika z norm cywilnoprawnych (prawo własności nieruchomości i drzew na niej rosnących - art. 140 i 48 k.c.) oraz administracyjnych (reglamentacja administracyjnoprawna usuwania drzew i krzewów). Ponadto, powołując przepisy art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 90 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wskazano na podwójną rolę prezydenta miasta na prawach powiatu. Podniesiono również, że Gmina skarży decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy Gminie Miasta B. przysługiwało prawo zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r., wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. zezwalającej na usunięcie i przesadzenie drzew i krzewów. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. NSA podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) Sąd ten wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Na wskazaną ocenę legitymacji skargowej skarżącej Gminy nie miała także wpływu okoliczność, że Prezydent Miasta B. wydając w I instancji w postępowaniu zwykłym decyzję działał jako starosta. Wskazane wyżej stanowisko odnosi się bowiem również do tego rodzaju sytuacji (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2978/14, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 930/11). Stwierdzić zatem należy, że jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego, także postępowania nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.