I OSK 1387/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1691/11 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1691/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Gminy W. na zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 18 marca 2011 r., złożonego przez Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. działającego z upoważnienia Prezydenta W., o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obrębu S., polegającego na wykreśleniu w jednostce rejestrowej nr 300 w działce nr [...] o pow. 0,1208 ha AM8, współużytkowników wieczystych D. H. J. i S. S. i pozostawienie zapisu właściciela Gminy W.. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na treść art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652 ze zm.), wskazał, że Prezydent Miasta W. może zatem występować i jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 3341/2000, organ I instancji zauważył, że w tej samej sprawie organ administracji nie może występować w dwóch różnych rolach, tzn. organu wydającego decyzję, bądź postanowienie opiniujące i jednocześnie strony. Organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może być równocześnie stroną tego postępowania. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że skoro postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], zostało wydane przez Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego działającego z upoważnienia Prezydenta W., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia wniesiony został przez Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa działającego także z upoważnienia Prezydenta W. w imieniu Miasta W., to należało uznać, że zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Prezydent W.. Zaskarżonym postanowieniem Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem. W takim przypadku organ nie ma interesu prawnego lub obowiązku także wówczas, gdy decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Jednostka samorządu terytorialnego może być jako osoba prawna stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wówczas organ wydający decyzję w indywidualnej sprawie, w tym przypadku Prezydent Miasta W., nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina W. reprezentowana przez Prezydenta Miasta W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 15, art. 24, art. 28, art. 61a K.p.a. oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez przyjęcie, że Gmina W. nie ma legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1691/11, oddalając skargę wskazał, że postanowienie z dnia 19 sierpnia 2010 r. zostało wydane w postępowaniu zwykłym przez Prezydenta W. wykonującego zadania starosty powierzone mu przez ustawę. Natomiast z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do tego postanowienia wystąpił Prezydent W. jako organ gminy, do którego obowiązków należy m.in. reprezentacja gminy na zewnątrz – art. 31 w związku z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu, Prezydent W. nie może, występując w imieniu gminy, kwestionować w trybie nieważnościowym wydanego przez siebie w charakterze starosty rozstrzygnięcia w postaci postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. Dlatego zasadnie w zaskarżonych postanowieniach powołano się na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. o sygn. akt OPS 1/03. Zdaniem Sądu, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, a w związku z tym nie jest również podmiotem upoważnionym do składania wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych w ramach postępowania zwykłego rozstrzygnięć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Wrocław, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających orzeczeń, tj. Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r.; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie za słuszne i niewadliwe orzeczenie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymujące w mocy orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], wydane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficznej, stwierdzające o niedopuszczalności wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], o zwieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 K.p.a. w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków m. W. obrębu S. polegające na wykreśleniu w jednostce rejestrowej nr 300 w działce nr [...] AM8 o powierzchni 0,1208 ha, współużytkowników wieczystych, tj. D. H. J. oraz S. S. i pozostawienie zapisu właściciela tj. Gminy W., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; - art. 141 § 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, poprzez przemilczenie naruszenia prawa przez organy administracji które sprzecznie z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to: 1. naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 6 w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2b, art. 6a ust. 3 w związku z art. 7d pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, skutkiem czego nie zastosował się do obowiązku zawartego w § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków gdyż organ ten nie mógł zawieszać postępowania o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i uzależniać jego dalszy bieg od postępowania o zasiedzenie prawa wieczystego użytkowania – gdyż nie jest to zagadnienie prejudycjalne dla wprowadzania zmian w zapisach operatu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie; 2. naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 61a K.p.a. wskutek wadliwego zastosowania tego przepisu w wyniku nieprawidłowego stosowania przepisu art. 7b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym z argumentacją podaną w uzasadnieniu decyzji organu II stopnia. 3. naruszenia przez organy obu instancji (poprzez ich niezastosowanie) art. 33 ust 1 w związku z art. 11 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, § 49a Statutu W. § 3 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta W. . Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej merytorycznego orzeczenia o oddaleniu, gdy w ocenie strony skarżącej orzeczenie nastąpiło z naruszeniem art. 28 K.p.a., art. 6 w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2b w związku z art. 7d w związku z art. 36a ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne skutkiem czego organ administracji nie zastosował się do obowiązku zawartego w § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; stąd nieuzasadnione jest przychylenie się przez Sąd I instancji do koncepcji wywiedzionej w uzasadnieniu orzeczenia organu II stopnia, gdyż w ocenie strony, nie istnieje w porządku prawnym szczególna regulacja procesowa normująca sytuację pozbawienia skarżącej Gminy Wrocław będącej stroną postępowania, możliwości składania środków odwoławczych od niekorzystnych dla niej decyzji opisanych na wstępie, składania wniosków o stwierdzenie nieważności takich orzeczeń ani też pozbawiania legitymacji do zaskarżania decyzji organów administracji rządowej występowania przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie to, że przepisy obowiązującego prawa przypisują temu samemu organowi gminy kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania gminy w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawniczej utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1082/12; postanowienia NSA: z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08; z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09; z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 964/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poza tym jeżeli istnieją podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta Wrocławia dotyczących działki nr 86, to Prezydent Wrocławia, jako prowadzący to postępowanie, powinien wydać postanowienie o podjęciu tego postępowania. Organ administracyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien działać bez zbędnej zwłoki oraz w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej. W niniejszej sprawie próba zainicjowania postępowania nieważnościowego niewątpliwie wskazanych zasad nie realizuje, angażując pod względem ekonomiki procesowej nieproporcjonalnie środki celem dalszego prowadzenia postępowania w sprawie sprostowania. Reasumując, przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie "zwykłe" statusu strony w postępowaniu nieważnościowym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Sąd I instancji prawidłowo zatem przywołał uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna (tu: Gmina W.) – stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący (tu: Prezydent W.) będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Sytuacja taka ulegnie zmianie w przypadku gdy ustawa wyznaczy organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. W niniejszej sprawie taką rolę Prezydenta W. niewątpliwie wyznacza art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652). W takich okolicznościach Prezydent W. winien zatem reprezentować interes Gminy W. w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Takie stanowisko jest również zgodne z uchwałą NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17). A zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do oddalenia skargi. Ponadto wskazania wymaga, że nie jest jasny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a., ponieważ przepis ten o charakterze instrukcyjnym dotyczy czynności sporządzenia i doręczenia uzasadnienia wyroku w sprawach, w których skargę oddalono, co też w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie próbuje również wykazać, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie sprostowania oraz to, że organy nadzorcze w niniejszej sprawie posiadały kompetencje do skontrolowania postanowienia o zawieszeniu, pomijając, że sprawa zawisła przed sądami administracyjnymi dotyczy wyłącznie kwestii, czy Prezydent W. posiadał w okolicznościach prawych i faktycznych niniejszej sprawy legitymację procesową do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności własnego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie sprostowania. Dodatkowo strona próbuje wykazać naruszenie art. 31 i art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ jak już wyżej wskazano Prezydent W., jako organ reprezentujący Gminę W., uprawniony jest do reprezentowania jej interesów w postępowaniu o sprostowanie jako organ prowadzący postępowanie administracyjne. Z tych też względów nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a., art. 6 w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2b w związku z art. 7d w związku z art. 36a ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 1 w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wskazał podstawę prawną, na podstawie której wydał zaskarżony wyrok, tj. art. 151 p.p.s.a. wraz z przepisami regulującymi pozycję Prezydenta W. jako organu administracyjnego i jako reprezentującego Gminę W.. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.