IV SA/Wa 1691/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem nr [...], z dnia [...] maja 2011 r., wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 18 marca 2011 r., złożonego przez Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. działającego z upoważnienia Prezydenta W., o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obrębu S., polegającego na wykreśleniu w jednostce rejestrowej nr [...] w działce nr [...] o pow. 0,1208 ha AM8, współużytkowników wieczystych D. J. i S. S. i pozostawienie zapisu właściciela Gminy W.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z orzecznictwem miasto na prawach powiatu nie posiada odrębnej od gminy osobowości prawnej, nie jest również w żadnym zakresie innym podmiotem, zatem to gminy mające osobowość prawną poprzez swoje organy wykonują zadania ciążące na powiatach. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest nadal gminą, a jedynie wykonuje ono dodatkowo zadania powiatu. Także prezydent miasta jest nadal organem gminy, wykonującym jedynie dodatkowo funkcje organu powiatu - art. 92 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Zatem status miasta na prawach powiatu, jakim zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652 ze zm.) jest Miasto W., jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Prezydent Miasta W. może zatem występować i jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 3341/2000 organ I instancji zauważa, że w tej samej sprawie organ administracji nie może występować w dwóch różnych rolach, tzn. organu wydającego decyzję, bądź postanowienie opiniujące i jednocześnie strony. Organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może być równocześnie stroną tego postępowania. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona, jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronie. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt. I SA/Wa 1432/04). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że skoro postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zostało wydane przez Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego działającego z upoważnienia Prezydenta W., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia wniesiony został przez Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa działającego także z upoważnienia Prezydenta W. w imieniu Miasta W., to należało uznać, że zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r. wniósł Prezydent W.. W zażaleniu wskazano, że Gmina W. nabyła prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. z dniem [...] maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Postępowanie dotyczące sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów dotyczy interesu prawnego Gminy W., skoro dotyczy nieruchomości będącej jej własnością. Stąd też Gmina W. zgodnie z art. 28 k.p.a. powinna być uznana za stronę tego postępowania. Prawo do występowania prezydenta miasta na prawach powiatu reprezentującego gminę jako stronę w postępowaniach, w ktorych wydał on decyzję w I instancji działając jako starosta, nie może być ograniczone tylko dlatego, że w miastach na prawach powiatu nie wyodrębniono struktur powiatowych. Prezydent W. wydając, jako organ I instancji postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków pełnił funkcję starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, nie zaś funkcje organu wykonawczego gminy. Dlatego niezasadne jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że Gmina W. reprezentowana przez Prezydenta W. nie jest stroną w tym postępowaniu. Gmina, która jest właścicielem nieruchomości, musi mieć możliwość weryfikacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym rozstrzygnięć, dotyczących bezpośrednio jej interesu prawnego. Główny Geodeta Kraju postanowieniem nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia Główny Geodeta Kraju wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem. W takim przypadku organ nie ma interesu prawnego lub obowiązku także wówczas, gdy decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Jednostka samorządu terytorialnego może być jako osoba prawna stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wówczas organ wydający decyzję w indywidualnej sprawie, w tym przypadku Prezydent Miasta W., nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożyła Gmina W. reprezentowana przez Prezydenta Miasta W.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z uwagi na naruszneie prawa, tj. art. 7, art. 15, art. 24, art. 28, art. 61a k.p.a. oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że Gmina W. nie ma legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Skarżąca podniosła, że Gmina W., którą zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym na zewnątrz reprezentuje Prezydent W., jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] ma prawa strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono interesu prawnego Gminy jako właściciela objętej postępowaniem nieruchomości. Przesłanką odmowy przyznania Gminie W. prawa strony nie może być fakt, że postanowienie nr [...] zostało wydane przez Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie można bowiem utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków był w danym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy prezydent miasta na prawach powiatu rozstrzyga sprawę administracyjną w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego gminy, którą reprezentuje na zewnątrz powinny zostać zastosowane przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co zostało potwierdzone w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, jednakże w niniejszej sprawie do takiego wyłączenia nie doszło. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna . Z akt administracyjnych wynika, że przed Prezydentem W. toczy się wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków m. W., obręb S., polegające na wykreśleniu w jednostce rejestrowej nr [...] w działce nr [...] AM 8 o powierzchni 0,1208 ha, położonej przy ul. [...], współuczestników wieczystych tj. D. J. oraz S. S. i pozostawieniu zapisu właściciela tj. Gminy Miejskiej W.. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Zatem organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków jest starosta. Miasto W., jak wynika z części I rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), jest miastem na prawach powiatu. Prezydent Miasta W., stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), wykonuje zadania starosty. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym – art. 92 ust. 2. Prezydent W. w toku postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków m. W., w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z wszczęciem przez S. S. i D. J. postępowania o stwierdzenie zasiedzenia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] Prezydent W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanego przez siebie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Nieruchomość, której dotyczy postępowanie o sprostowanie zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów stanowi własność Gminy Miejskiej W.. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało wydane w postępowaniu zwykłym przez Prezydenta W. wykonującego zadania starosty powierzone mu przez ustawę. Natomiast z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do tego postanowienia wystąpił Prezydent W. jako organ gminy, do którego obowiązków należy m.in. reprezentacja gminy na zewnątrz – art. 31 w związku z art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Prezydent W., nie może występując w imieniu gminy kwestionować w trybie nieważnościowym wydanego przez siebie w charakterze starosty rozstrzygnięcia w postaci postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. Zasadnie w zaskarżonych postanowieniach powołano się na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, w której stwierdzono, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, a w związku z tym nie jest również podmiotem upoważnionym do składania wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych w ramach postępowania zwykłego rozstrzygnięć. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.