I OSK 964/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1439/10 w sprawie ze skargi Gminy Bydgoszcz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od Gminy Bydgoszcz na rzecz H. K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Gminy Bydgoszcz i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy - Geodety Miejskiego, z której wynika, że grunt położony przy ul. [...] w Bydgoszczy przeszedł z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 1985 r. w zarząd Przedsiębiorstwa [...] w B., oraz że opłata roczna za ten grunt wynosi 17 120 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający przytoczył treść wniosku Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 26 maja 2010 r., w którym stwierdzono m.in., że Przedsiębiorstwo [...] nie nabyło prawa zarządu na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), gdyż było jedynie najemcą gruntów na podstawie umowy z dnia [...] września 1986 r. i dopiero z tym dniem objęło nieruchomość w posiadanie. Nie mogło więc nabyć prawa zarządu z dniem 1 sierpnia 1985 r., tym bardziej, że nie uzyskało decyzji administracyjnej o przyznaniu tego prawa. Organ nadzoru uznał jednak, że decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. wydana została przez właściwy organ i z powołaniem właściwej podstawy prawnej, tj. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz.U. Nr 47, poz. 241). W ocenie organu inne uchybienia decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. nie są rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego nie można uwzględnić wniosku Prezydenta Miasta Bydgoszczy o stwierdzenie jej nieważności, tym bardziej, że już zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., jak i Kolegium w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., przesądziły w zasadzie istnienie prawa [...] do zarządu nieruchomością. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta Bydgoszczy podkreślił, że opłaty były ustalone za nieistniejące prawo zarządu, oraz że Przedsiębiorstwo [...] miało dwa różne tytuły do korzystania z gruntu. Ponadto Kolegium dokonało nadinterpretacji wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2008 r. wydanego w sprawie stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., odwołując się do uzasadnienia tamtego rozstrzygnięcia. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Prezydent Miasta Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 39, art. 47 ust. 1 i art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie strony skarżącej podstawą użytkowania nieruchomości przez [...] była umowa najmu z dnia [...] września 1986 r., a nie decyzja o oddaniu w zarząd, której nie wydano. Pismo z dnia [...] listopada 1986 r. było jedynie decyzją o ustaleniu opłaty, a nie oddającą nieruchomość w zarząd. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że jej przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w piśmie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 1986 r., z którego wynika, jak określił organ, że grunt położony w Bydgoszczy przy ul. [...] z dniem 1 sierpnia 1985 r. z mocy prawa przeszedł w zarząd Przedsiębiorstwa [...] w B. i ustalono opłatę roczną. Sąd I instancji uznał, że w pierwszej kolejności należy skoncentrować się na piśmie z dnia [...] listopada 1986 r., gdyż zostało ono uznane za decyzję. Przedmiotem stwierdzenia nieważności musi bowiem być decyzja. Aby zakwalifikować dane pismo jako decyzję, należy ocenić, czy posiada ono cechy decyzji i co jest jej przedmiotem. Decyzja administracyjna ma charakter sformalizowany i dla ustalenia, czy pismo jest decyzją (mimo, że nie jest tak nazwane), wymagana jest stosowna analiza jego formy i treści. Cechy decyzji opisanie są w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja musi wskazywać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia, zwierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie, czy i w jakim trybie przysługuje prawo do odwołania. Reguły te obowiązywały też w czasie datowanym na dzień sporządzania omawianego pisma. Rozpatrując sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji (zawartej w piśmie) organ musi w przypadkach wątpliwych ustalić przedmiot decyzji. Odnosi się to zwłaszcza do przypadku odmiennej oceny treści pisma. Mając na względzie te uwagi Sąd I instancji podkreślił, że Prezydent Miasta Bydgoszczy wystąpił o stwierdzenie nieważności pisma posiadającego wszystkie elementy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., dotyczącego opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd, natomiast organ nadzoru wszczął postępowanie z urzędu, odczytując treść owego pisma jako potwierdzającego przejęcie z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 1985 r. w zarząd Przedsiębiorstwa [...] w B. spornej nieruchomości oraz ustalenia opłaty rocznej za grunt pozostający w zarządzie. Pomimo przejścia na tryb działania z urzędu, organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Powstaje zatem pytanie, przy działaniu z urzędu, komu organ odmówił stwierdzenia nieważności. Jeśli natomiast organ działał na żądanie strony, to tym bardziej powinien przedstawić powody odmiennej oceny treści pisma z dnia [...] listopada 1986 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że istnienie decyzji w znaczeniu formalnym zależy od podjęcia przez organ określonej czynności, skierowanie jej na wywołanie określonego skutku prawnego, nadanie jej odpowiedniej formy procesowej i wolę wywołania skutku wobec określonego podmiotu będącego adresatem aktu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyraźne rozbieżności interpretacyjne budzi ocena zamiaru uzyskania przez organ skutku prawnego. Organ rozpatrujący sprawę o stwierdzenie nieważności w uzasadnieniu decyzji miesza argumenty będące osnową polemiki dotyczącej treści pisma z przesłanką, która ma zdaniem wnioskodawcy przemawiać za podstawą do stwierdzenia nieważności. Przedmiotem stwierdzenia nieważności może być decyzja dotknięta enumeratywnie wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowaną wadą prawną. Nim organ przystąpi do badania przyczyny nieważności, nie może budzić wątpliwość, że dotyczy ona decyzji o określonej, niespornej treści, a gdy treść budzi wątpliwość, musi zostać przekonująco wyjaśniona. Przedmiotem sprawy, na którą powołuje się SKO, było badanie legalności decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków przez H. K., jako nabywcy [...]. W powołanym wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zakwestionował działanie organów, które wydały rozstrzygnięcie bez analizy możliwości oceny podstaw prawnych do nabycia przez wnioskodawcę prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nie można zatem uznać, że sporne okoliczności zostały przesądzone. Po pierwsze - Sąd nie jest władny dokonywać własnych ustaleń merytorycznych, po drugie - w grę wchodziło zwrócenie organowi uwagi na konieczność analizy innych dokumentów, które miałyby znaczenie przy ocenie, czy doszło do oddania nieruchomości w zarząd. Zdaniem Sądu I instancji, oceniając sprawę stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] listopada 1986 r., zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie, na jakich podstawach organ uznał, że nieruchomość z mocy prawa przeszła w zarząd Przedsiębiorstwa [...]. O ile bezspornie treść pisma dotyczy ustalenia opłaty rocznej, o tyle nieprzekonujące są okoliczności przemawiające za odczytaniem, że pismo to jest równoznaczne z decyzją potwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 1985 r. prawa zarządu przez to przedsiębiorstwo. Przedstawione argumenty nie dają podstawy do takiego wniosku. Niewątpliwie warunkiem ustalenia opłaty jest objęcie zarządu. Jednak zdaniem Gminy Bydgoszcz nie doszło do objęcia zarządu, a brak tej czynności czyniłby podstawę do wskazania okoliczności uzasadniających wniosek o stwierdzenie nieważności. Kolegium zaś z treści pisma przyjęło domniemanie faktu przekazania nieruchomości w zarząd. Kwalifikując pismo jako decyzję jego treść nie może opierać się na domniemaniach. Sprawa oddania nieruchomości w zarząd jest sprawą sporną. Organ nie powołał się na jednoznaczny akt, z którego wynikałoby, że nieruchomość oddano w zarząd. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga też okoliczność, czy w wyniku przekształceń własnościowych Przedsiębiorstwa [...], istniał adresat pisma (decyzji) o podanej nazwie z siedzibą w B. Tej okoliczności organ nie badał, a jest istotna z punktu widzenia istotnych elementów formalnoprawnych decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2011 r. skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania H. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., przez przyjęcie, że Gmina Bydgoszcz była uprawniona do wniesienia skargi, podczas gdy nie posiadała ona interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r. i skarga ta powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; 2/ art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez Gminę Bydgoszcz w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi nie wyczerpała ona środków zaskarżenia, przez co skarga ta powinna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; 3/ art. 65 § 1 i 2 oraz art. 73 § 1 - 3 p.p.s.a. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym (Dz.U. Nr 190, poz. 1277), poprzez pozostawienie zawiadomienia dla uczestnika postępowania o możliwości odbioru przesyłki w niewłaściwej placówce pocztowej operatora, wobec czego nie zachodziły podstawy do zastosowania przez sąd domniemania, o którym mowa w art. 73 § 4 p.p.s.a., w wyniku czego uczestnik nie został prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy (art. 91 p.p.s.a); przeprowadzenie zaś rozprawy w takiej sytuacji naruszało art. 109 p.p.s.a. nakazujący w takim przypadku bezwzględne jej odroczenie; w konsekwencji niezawiadomienie uczestnika o terminie rozprawy pozbawiło go możności obrony jego praw, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; 4/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewywiązanie się z obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, niejasne i niezrozumiałe wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, przez co rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli instancyjnej; 5/ art. 170 i 171 p.p.s.a., poprzez dokonywanie swoistej wykładni prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2008 r., II SA/Bd 738/08, niezgodnie z jego treścią i zasadniczymi motywami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku i poddaniu uzasadnienia tego orzeczenia krytycznej ocenie, do czego Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie był uprawniony, co podważa fundamentalną zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądowym nie tylko stron takiej sprawy, ale również innych sądów; mając zaś na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. - doprowadzenie do sytuacji, w której organ ten będzie związany dwiema różnymi ocenami prawnymi odnośnie do tych samych przepisów prawa i sposobu ich stosowania; 6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 156 k.p.a. - powołanymi w zaskarżonym wyroku jako podstawa uchylenia decyzji - poprzez błędne zastosowanie i poprzez niewskazanie, która z jednostek redakcyjnych art. 77 i art. 107 k.p.a. została naruszona i w jaki sposób, oraz wskutek przyjęcia, że możliwe jest naruszenie art. 156 k.p.a. jako takiego, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która została naruszona; 7/ art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do oddalenia skargi Gminy Bydgoszcz. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku wobec stwierdzenia nieważności postępowania lub jego uchylenie w całości z innych przyczyn wskazanych w skardze kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny określny jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., to konieczność oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu, względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. (...) - 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena, czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 419/11). W pierwszej kolejności rozstrzygnąć zatem należy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, że skarga Gminy Bydgoszcz była niedopuszczalna, bowiem jako jednostka samorządu terytorialnego upoważniona do wydawania decyzji w pierwszej instancji nie miała uprawnienia do jej wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Dlatego konieczne będzie prześledzenie następujących z biegiem lat zmian w strukturze administracji publicznej odnośnie do właściwości organów w sprawach ustalania opłat z tytułu prawa zarządu nieruchomością. Podkreślić przy tym trzeba, że przedmiotem niniejszych rozważań jest pismo Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy – Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1986 r., uznane przez SKO w Bydgoszczy za decyzję administracyjną, w przedmiocie ustalenia opłaty za zarząd nieruchomością przy ul. [...] w Bydgoszczy. Pismo to, mimo powoływania się w jego treści na fakt nabycia przez Przedsiębiorstwo [...] zarządu nieruchomością, dotyczyło wyłącznie ustalenia opłaty za ten zarząd, a nie nabycia prawa zarządu. Sprawy organizowania i prowadzenia gospodarki terenami miejskimi, w myśl art. 27 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 1986 r., należały do właściwości miejskich rad narodowych, których organami wykonawczymi i zarządzającymi, stosownie do art. 124 ust. 1, były terenowe organy administracji państwowej. Terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej w miastach gminach i dzielnicach byli kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy), będący organami stopnia podstawowego (art. 137 ust. 2). W sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – decyzje wydawały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej (art. 138 ust. 1 ab initio), Z kolei stosownie do art. 47 ust. 1 ab initio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 1986 r., terenowy organ administracji państwowej ustalał opłaty za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie w formie opłat rocznych. W myśl zaś do art. 3 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie była mowa o terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumiało się przez to organy o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego. Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna, wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego, utworzyła administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. Przyjęta została zasada podziału zadań pomiędzy administrację rządową i samorządową. Administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z nich jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej. W art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) ustanowiona została zasada, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198) stanowi, że do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności z ustawy z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podkreślić trzeba, że w myśl art. 199 ust. 2 tego aktu zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd. Podkreślenie wagi tego przepisu jest o tyle istotne, że należy go rozumieć w ten sposób, że zarząd nieruchomością i ustalenie opłaty z tytułu jego ustanowienia w rozumieniu ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są tożsame z obecnie funkcjonującym, na gruncie ustawy z 1997 r., zarządem trwałym i opłatą za jego ustanowienie. Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ w drodze decyzji, zawierającej między innymi opłatę z tytułu trwałego zarządu (art. 45 ust. 2 pkt 7). Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o właściwym organie – należy rozumieć przez to m.in. organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 4 pkt 9). Przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] w Bydgoszczy stanowi własność gminną, a wiec organem właściwym w sprawie ustanowienia trwałego zarządu i opłaty z tego tytułu jest Prezydent Miasta Bydgoszczy. Konsekwencją powyższych rozważań jest ustalenie, że w wyniku zmian w strukturze administracji kompetencje do ustalenia opłaty za zarząd nieruchomością przy ul. [...] w Bydgoszczy (obecnie trwały zarząd) przeszły z Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy – Geodety Miejskiego na Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Doszło więc do sytuacji, w której skarga do Sądu I instancji na decyzję organu nadzoru wniesiona została przez gminę, której organ wydał decyzję administracyjną, skontrolowaną następnie przez ten organ nadzoru. Tymczasem w orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego, uznaje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1428/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115, Prok.i Pr.-wkł. 2003/7-8/41, Wokanda 2003/7-8/64, Wokanda 2003/10/31, Wspólnota 2003/18/55, Wspólnota 2003/25/55, OSP 2004/4/48) Sąd stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Wskazany wyrok TK i powołane w nim orzecznictwo dotyczą w zasadzie spraw załatwianych w postępowaniu zwykłym i relacji - decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie chodzi o postępowanie nadzwyczajne, czyli relacji - decyzja ostateczna oraz decyzje organu nadzoru. Różnica ta nie jest jednak istotna. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość uznania takiej jednostki za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skutek przyznania takiej kompetencji odnosi się zatem nie tylko do postępowania zwykłego, ale także do postępowań nadzwyczajnych, w tym do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tak też przyjęto, w odniesieniu do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, w uchwale NSA z dnia 5 października 2000, OPK 14/00, ONSA z 2001 r. Nr 1, poz. 17. Należy więc przyjąć, że co do zasady Gmina Bydgoszcz nie była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r., gdyż decyzja ta została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ tej gminy. Jednakże TK w powołanym wyroku wskazał także na to, że art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawia sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie TK "luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, czy w rozpoznawanej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające przyznanie Gminie Bydgoszcz ochrony przed sądem administracyjnym. Sąd w przeanalizował zatem akta administracyjne i sądowe niniejszej sprawy i doszedł do przekonania, że domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd nieruchomością przy ul. [...] w Bydgoszczy, Gmina Bydgoszcz próbuje wykazać, że Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało prawo zarządu do tej nieruchomości, na potrzeby postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez następcę prawnego Przedsiębiorstwa [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku. Jednakże w prawomocnym wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., II SA/Bd 738/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, orzekając właśnie w przedmiocie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, uchylając zaskarżoną decyzję, zalecił jednocześnie orzekającym w sprawie organom zbadanie charakteru pisma Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy – Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1986 r. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ochrona interesów majątkowych Gminy Bydgoszcz zostanie w wystarczającym stopniu zapewniona w ramach postępowania w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...], w którym nota bene Prezydent Miasta Bydgoszczy również orzeka jako organ I instancji. Rozważenia wymagała także okoliczność, czy za przyznaniem ochrony prawnej Gminie Bydgoszcz nie przemawiał fakt, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana na skutek wniosku tej Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli podmiot do tego nielegitymowany. Brak legitymacji Gminy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika z tego, że przyznanie organowi gminy właściwości do załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, pozbawia tę gminę uprawnienia do bycia stroną postępowania administracyjnego, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak odwołanie, może wnieść jedynie strona postępowania (art. 127 § 3 k.p.a.). Jednakże wydanie zaskarżonej decyzji nic nie zmieniło w sferze prawnej Gminy, gdyż decyzją tą utrzymano w mocy poprzednią decyzję SKO w Bydgoszczy. Nie sposób więc przyjąć, aby wydanie zaskarżonej decyzji wykreowało taką sytuację prawną, która uzasadniałaby twierdzenie, że Gmina ma interes prawny w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca decydując się na oparcie postępowania przed sądem administracyjnym na zasadzie skargowości, według której postępowanie przed tym sądem może być wszczęte jedynie na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, liczył się z tym, że z uwagi na brak skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny nie będzie mógł wyeliminować z obrotu prawnego decyzji, co do wadliwości której jest przekonany. Uznać zatem należało, że skarga do Sądu I instancji wniesiona została przez podmiot do tego nieuprawniony. Sąd ten zobowiązany był zatem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., skargę odrzucić. W myśl zaś art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.