I OSK 1406/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 206/09 odrzucającego skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) grudnia 2008 r., Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 206/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) grudnia 2008 r., Nr (...)w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Krakowa działając w imieniu Skarbu Państwa zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) grudnia 2008 r., Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków- Śródmieście z dnia (...) sierpnia 1983 r. znak: (...)o przejęciu nieruchomości przy R. na rzecz Skarbu Państwa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) września 2008 r., Nr (...). Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Prezydent Miasta Krakowa reprezentujący Skarb Państwa jako Starosta Grodzki nie jest stroną niniejszego postępowania. Zdaniem strony skarżącej Prezydentowi Miasta działającego jako Starosta służy w tej sprawie legitymacja skargowa, bowiem Skarb Państwa jest właścicielem gruntu, a więc z tego względu posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności - faktycznych i procesowych - zmierzających do ochrony uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o odrzucenie skargi. Kolegium podniosło, iż stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, wskazując na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., II SA/Kr 108/06, które w pełni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 1931/06 rozpatrując kasację od powyższego wyroku. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uwagi te zdaniem Sądu pierwszej instancji można odnieść również do sytuacji Skarbu Państwa reprezentowanego przez organy administracji publicznej. W ocenie tegoż Sądu przedmiotowa skarga Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa jest zatem niedopuszczalna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż stanowisko powyższe koresponduje z poglądami wyrażonymi na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. II SA/Kr 108/06 i oddalającym skargi kasacyjne od tego orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1931/06. Orzeczenia te zapadły w tożsamym stanie faktycznym i dotyczyły stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. W uzasadnieniu do powołanego wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że skarga Prezydenta Miasta Krakowa - Starosty Grodzkiego jest niedopuszczalna. Prezydent Miasta Krakowa nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi przez organ, który byłby właściwy do wydania decyzji w postępowaniu zakończonym kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Skarb Państwa nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków- Śródmieście z dnia (...) sierpnia 1983 r. znak: (...), a odrzucenie skargi reprezentującego Skarb Państwa Prezydenta Miasta Krakowa nie stanowi naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa nie posiada interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz sądowo administracyjnym dotyczącym uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia (...) sierpnia 1983 r. znak: (...) o przejęciu nieruchomości przy R. na rzecz Skarbu Państwa - z tej przyczyny odrzucenie skargi i brak jej merytorycznego rozpoznania; 2/ art. 25 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z brakiem ustalenia, że w sprawie dotyczącej nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, Skarb Państwa za którego działa Prezydent Miasta Krakowa ma status strony, a w szczególności jest legitymowany do wniesienia skargi do WSA od niekorzystnej dla Skarbu Państwa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 3/ błędną interpretację pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu ww. przepisu ustawy, mimo braku zaistnienia podstaw prawnych uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia; 4/ naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez starostę, w zależności od tego czy prezydent miasta jest organem gminy miejskiej na prawach powiatu czy innej gminy, tj. wobec przyjęcia, że prezydent pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, wyłącznie gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest przez inne organy. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2009 r. sygn.akt II SA./Kr 206/09 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Skarb Państwa ma interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania, wynika to bowiem z jego właścicielskiego statusu w odniesieniu do nieruchomości położonej w Krakowie przy R. Błędnym w jego ocenie byłoby przyjęcie, iż podmiot prawa nie ma interesu prawnego w postępowaniu sadowoadministracyjnym, którego wynik będzie bezpośrednio rzutował na podstawę prawną przysługującego mu prawa własności. W demokratycznym państwie prawa, które opiera się na zasadach równości podmiotów wobec prawa, ochrony prawa własności oraz kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych i sądowych taka interpretacja jest niedopuszczalna. Skarżący podkreślił, iż dla podmiotów publicznych, takich jak Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z prawami majątkowymi, w tym przede wszystkim z prawem własności, związany jest również obowiązek - prawidłowego nimi gospodarowania. W zakresie, w jakim Skarbowi Państwa, jako osobie prawnej, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, a z prawem tym związany jest także obowiązek rzetelnego gospodarowania mieniem państwowym, przysługuje mu także prawo do bycia stroną postępowań przed organami państwowymi, w tym przed sądami administracyjnymi, bowiem , uczestnictwo w takich postępowaniach będzie stanowiło wyraz prawidłowej realizacji nałożonego nań obowiązku dbałości o sprawy majątkowe. W związku z powyższym zdaniem skarżącego przyjęć należy, iż co do zasady Skarb Państwa ma interes prawny w uczestniczeniu postępowaniach dotyczących kontroli decyzji remontowych. A skoro ma interes prawny, to zgodnie z obowiązującymi przepisami Skarb Państwa będzie reprezentował tych postępowaniach ustawowy przedstawiciel Starosta Grodzki tu: Prezydent Miasta Krakowa. Skarżący organ podniósł, iż w postępowaniach dotyczących decyzji remontowych, w tym również i w przedmiotowym postępowaniu, prezydentowi miasta na prawach powiatu będzie mogła zostać przypisana dwojaka rola: ustawowego przedstawiciela właściciela (gminy jako prezydent, Skarbu Państwa jako starosta) a nadto organu administracji publicznej. Skarżący zaznaczył, iż w przedmiotowych postępowaniach rola prezydenta jako organu administracji publicznej nie powinna być rozumiana w sposób typowy, jak wówczas, gdy przepisy obowiązującego prawa nakładają na Prezydenta obowiązek rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. W opinii skarżącego nie można w przedmiotowych postępowaniach postrzegać Prezydenta Miasta Krakowa jedynie w roli organu administracji publicznej i negować jego uczestnictwa w tych postępowaniach, deprecjonując a nawet ignorując fakt, iż jest organ ten jest jednocześnie wyrazicielem interesów prawnych innego podmiotu. Rola Prezydenta Miasta Krakowa jako organu administracji publicznej nie może automatycznie wykluczać jego roli jako ustawowego przedstawiciela Skarbu Państwa. Takie uproszczenia nie mają bowiem podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący podniósł, że nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. W związku z tym zdaniem skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarb państwa, którego status strony w postępowaniu nie budziłby żadnych wątpliwości, gdyby sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej, mógł utracić przysługujący mu na mocy przepisów prawa materialnego status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo status podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W opinii skarżącego roli Prezydenta Miasta Krakowa jako organu administracji państwowej w postępowaniach dotyczących decyzji remontowych nie można porównywać do typowych sytuacji, kiedy działa on jako organ administracji publicznej albowiem w chwili obecnej Prezydent nie może wydać żadnej decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki w oparciu o ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków przeszłych na organy gminy przestała obowiązywać w 1994 r. Skarżący podkreślił, iż w dacie wydawania decyzji nie istniał ani samorząd terytorialny ani Prezydent Miasta Krakowa, jako organ samorządu terytorialnego. Rola Prezydenta Miasta Krakowa jako organu administracji publicznej w postępowaniach dotyczących decyzji remontowych ma charakter fasadowy - bez większego znaczenia, w sensie możności rozstrzygania o czyichkolwiek prawach i obowiązkach. Prezydent Miasta Krakowa jest tu organem administracji publicznej z nazwy i przez następstwo, które uzyskał nolens volens. Skarżący podniósł, że Prezydentowi Miasta Krakowa nie sposób odmówić interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 50 p.p.s.a. w zakresie legitymacji skargowej Skarbu Państwa, reprezentowanego przez starostę - Prezydenta Miasta Krakowa, będzie w opinii skarżącego narażone na zarzut sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. W szczególności interpretacja taka naruszałaby przepisy art. 64 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odmawiając Skarbowi Państwa legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w postępowaniach dotyczących decyzji remontowych zdaniem skarżącego neguje się zasadę równości podmiotów wobec prawa oraz zasadę (sądowej) ochrony własności. Prawo głosu przyznaje się tylko jednej stronie, i na tej podstawie wydaje wyroki, zapominając, iż rozróżnienie na nieruchomości publiczne i prywatne oraz stopniowanie na tej podstawie ochrony własności nie znajduje uzasadnienia. Ponadto w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację prawną Skarbu Państwa za którego działa prezydent w zależności od tego, czy prezydent tego miasta jest organem gminy miejskiej na prawach powiatu czy innej gminy. Ustalenia Sądu pierwszej instancji według skarżącego prowadzą do sytuacji, w której Skarb Państwa posiadałby interes prawny (a samym przymiot strony postępowania) w gminach, gdzie prezydent nie pełni jednocześnie funkcji starosty, zaś pozbawiony byłby takiej legitymacji w miastach o statusie na prawach powiatu. Ponadto wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa nie występuje w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Sąd pierwszej instancji pominął bowiem liczność podwójnej roli Prezydenta Miasta Krakowa, tj. starosty grodzkiego oraz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa interpretacja narusza zdaniem skarżącego także art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń oraz art. 45 Konstytucji który stanowi, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Norma art. 45 ust. 1 konstytucji RP koresponduje z przepisem art. 77 ust. 2 Konstytucji, z którego wyprowadza się zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności i praw. Skarżący zwrócił także uwagę na fakt, iż Sąd pierwszej instancji kwestionując legitymację procesową Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa nie rozpoznał zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o wezwanie do udziału w sprawie Wojewody Małopolskiego jako statio flsci Skarbu Państwa. W opinii skarżącego skoro orzekające w niniejszej sprawie sądy administracyjne przyjęły, iż Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie jest legitymowany do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w trybie ustawy remontowej za Skarb Państwa, uprawnione jest twierdzenie, że niniejsze postępowanie powinno być prowadzone przy udziale innego, właściwego statio fisci Skarbu Państwa, jako dotyczące wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej orzekającej o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, będącego nadal właścicielem całości nieruchomości gruntowej. Dlatego też nieuwzględnienie przedmiotowego wniosku prowadzi w ocenie strony skarżącej do pozbawienia Skarbu Państwa prawa do ochrony sądowej swych uprawnień właścicielskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej zwane jako U.g.n.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Z kolei w miastach na prawach powiatu funkcje starosty wykonuje, z mocy art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 ze zm.), prezydent miasta. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie jest organem Skarbu Państwa. Jednakże reprezentując Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa, gdyż z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone mu do gospodarowania mienie, powołany jest do ochrony własności Skarbu Państwa między innymi przez przeciwdziałanie uszczupleniu stanu tego mienia. Tylko w takich sprawach organ ten - na podstawie ww. przepisów - może zatem być stroną postępowania jako statio fisci Skarbu Państwa. Jeżeli w niniejszej sprawie Prezydent Krakowa wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej miałby być stroną postępowania, to reprezentowany przez niego Skarb Państwa, musiałby posiadać interes prawny w przedmiotowej sprawie. Skarżący twierdzi, że interes prawny Skarbu Państwa (reprezentowanego przez statio fisci w postaci Prezydenta Krakowa wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej) wynika z jego właścicielskiego statusu w odniesieniu do nieruchomości położonej w Krakowie przy R. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1931/06. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wynik tych rozważań zawarty w treści uzasadnienia powołanego wyroku. Przede wszystkim należy stwierdzić, że prowadzone postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z (...) sierpnia 1983 r. nr (...)nie stanowi sprawy dotyczącej "gospodarowania nieruchomościami", o jakiej mowa w art. 11 U.g.n. Nie dotyczy ono gospodarowania nieruchomością wchodzącą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 10 ust. 1 U.g.n., powyższe przepisy mają zastosowanie tylko do takich nieruchomości. Należy również zauważyć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie stroną takiego postępowania powinien być aktualny właściciel przejętej na własność Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia nieruchomości oraz jej użytkownik wieczysty. Z kolei Skarb Państwa z tytułu cywilnoprawnego własności jaki posiada w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości nie może wyprowadzać interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK 551/08). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2009. II SA/Gd 867/08). Co prawda, w niniejszej sprawie właścicielem nieruchomości na której jest usytuowany budynek jest Skarb Państwa, ale fakt ten nie ma znaczenia dla prawnej oceny udziału w postępowaniu administracyjnym jednostki samorządu terytorialnego, będącej jego reprezentantem, gdyż to nie o jej własność sprawa się toczy, lecz o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiot tej sprawy nie ma również związku z gospodarowaniem nieruchomościami. Za odmową przyznania Prezydentowi Miasta Krakowa interesu prawnego w niniejszym postępowaniu można przywołać również okoliczność, iż Skarb Państwa, działając przez uprawnione organy, wywłaszcza nieruchomości na swoją rzecz i ustala za te nieruchomości odszkodowania, realizując cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna. Wywłaszczenie stanowi zatem realizację celów publicznych, a nie element obrotu prywatnoprawnego nieruchomościami pomiędzy osobą wywłaszczoną, a Skarbem Państwa. Stąd przyznanie Prezydentowi Miasta Krakowa (Skarbowi Państwa) interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiłoby połączenie dwóch ról tego podmiotu – organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia i strony postępowania mającej swój własny interes prawny w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Taka sytuacja byłaby w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna. Co za tym idzie w postępowaniu tym nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa. Działając w tym zakresie realizuje on bowiem cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że Miasto Kraków nie było stroną postępowania administracyjnego, a więc nie miało statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Konsekwencją prawną jest brak legitymacji do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 50 §1 P.p.s.a. oraz 25 §1 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.