II OSK 264/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 569/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., II SA/Łd 569/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Wójta Gminy Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. uchylające postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji infrastruktury technicznej w pasie drogowym i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie – nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Stwierdzenie to odnosi się również do jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy), będącej jednocześnie władzą publiczną i podmiotem tej władzy podległym. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta lub burmistrza, nawet jeżeli te decyzje dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym wójt (burmistrz) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej, podjętej w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska (por. uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05 oraz z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; postanowienia NSA: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10, z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09, z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09, z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10, z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09, z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2352/11 - orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na uwagę zasługuje także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP. Sąd wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy Z. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia lokalizacji infrastruktury technicznej na działce nr [...] w miejscowości G. W toku kontroli instancyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na opisane postanowienie złożył do sądu administracyjnego Wójt Gminy Z., zatem organ który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Jest to podmiot, który w świetle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., nie posiada uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Skarga taka jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Wójt Gminy Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Wójt Gminy Z. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie i w związku z tym nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego do jej wniesienia, mimo wydania przez Kolegium decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz mimo faktu, iż, jako że interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to ustalenie jego istnienia wymaga wyznaczenia rozprawy w celu poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich ewentualny negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez faktyczne zaaprobowanie stanowiska Kolegium, iż w realiach niniejszej sprawy zawieszenie postępowania z urzędu było niezasadne, w sytuacji, gdy powodem zawieszenia postępowania z urzędu była konieczność ustalenia, czy Gmina Z. jest właścicielem przedmiotowej działki, a zatem okoliczności niezbędnej do stwierdzenia czy Wójt Gminy Z. jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy, zaś ewentualne rozstrzygnięcie sprawy przez Wójta bez ustalenia tych okoliczności mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów o właściwości i pociągnęło za sobą nieważność rozstrzygnięcia Wójta. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż pogląd, iż organ I instancji nie ma legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego nie jest jednoznacznie rozstrzygnięty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie naukowym. Podkreślono, iż w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy prawa pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Podobne stanowisko wyraził Trybunał w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r., P 14/05, wskazując, iż legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego rozważana na gruncie art. 50 p.p.s.a. nie jest expressis verbis wykluczona. Zdaniem strony skarżącej, istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Interes prawny wyraża się zatem w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie Wójt żąda skontrolowania przez sąd czy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostało wydane zgodnie z prawem, jest więc uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Poza tym ocena czy skarżący ma interes prawny, który jest kategorią prawa materialnego powinna być dokonana na rozprawie, a w razie uznania przez sąd jego braku - skarga powinna zostać oddalona, a nie odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Wójt Gminy Z. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie i w związku z tym nie ma w tej sprawie legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji przytoczył bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, w którym ugruntowany jest pogląd, że organ, który wydał decyzję (postanowienie) w postępowaniu administracyjnym w I instancji nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Przywołane w skardze kasacyjnej odmienne poglądy wyrażane jednostkowo w orzecznictwie i doktrynie związane były z wątpliwościami co do statusu procesowego jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ tej jednostki ma kompetencje do wydawania decyzji w I instancji i jednocześnie decyzja ta dotyczy interesów majątkowych tej jednostki samorządu jako osoby prawnej (np. wiąże się z koniecznością wypłaty przez tę jednostkę odszkodowania lub zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością tej jednostki). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje generalnie jednolite stanowisko, które potwierdził m.in. w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (publ. ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115), że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto tezę, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednakże stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w państwie. (...) Konsekwencją unormowań przyjętych w polskim prawodawstwie jest rozwiązanie, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej zaś organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w tym pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium (...). Fakt ten limituje granice, w jakich jednostka samorządu terytorialnego jest objęta sądową kontrolą. Występuje tu bowiem następująca zależność. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Podkreślenia wymaga, że również w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Trybunał podkreślił jednocześnie, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej, Trybunał stwierdził w powołanym wyroku, że przepisy prawa pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Jednak należy uznać, że może to dotyczyć sytuacji wyjątkowych, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć, a taka sytuacja z całą pewnością nie zachodzi w tej sprawie. W odniesieniu do przywołanego w skardze kasacyjnej fragmentu uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2008 r., P 14/05, iż "legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego rozważana na gruncie art. 50 p.p.s.a. nie jest expressis verbis wykluczona", wskazać należy, iż Trybunał zaznaczył, że norma prawna będąca przedmiotem procesu stosowania prawa bywa konstruowana niejednokrotnie na podstawie nie jednego, lecz wielu przepisów prawa, szczególnie gdy chodzi o pełne zrekonstruowanie jej hipotezy. W tej sprawie Sąd zadający pytanie powołał jedynie art. 50 p.p.s.a. i nie wskazał żadnych innych przepisów, które współtworzą normę, iż organy jednostek samorządu terytorialnego były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym. Trybunał zwrócił więc uwagę na błędne sformułowanie pytania przez Sąd, a nie dokonywał kontroli konstytucyjności art. 50 p.p.s.a. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że gmina, której organ wydał postanowienie w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wydane w tej sprawie. Oparte na błędnym założeniu jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że interes prawny w zaskarżeniu wynika z samego faktu wniesienia skargi i domagania się kontroli danego aktu przez sąd administracyjny. W takim przypadku regulacja art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny" byłaby zbędna. W świetle tego przepisu, skarżący powinien jednak wykazać, że ma interes prawny wynikający z prawa materialnego (ewentualnie procesowego lub ustrojowego) w zaskarżeniu danego aktu, który oddziałuje na jego sytuację prawną. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi na rozprawie, lecz odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego, a brak tego interesu uzasadnia oddalenie skargi. Jednak w przypadku, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty istnieje podstawa do odrzucenia skargi. W tej sprawie, Sąd I instancji - z uwagi na ugruntowaną już linię orzeczniczą w tego rodzaju sprawach - prawidłowo uznał, że skarga jako oczywiście niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez faktyczne zaaprobowanie stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Zarzut ten dotyczy merytorycznego rozpoznania skargi, a Sąd w ogóle nie przystąpił do rozpoznania skargi i nie dokonywał kontroli zaskarżonego postanowienia Kolegium, gdyż skarga podlegała odrzuceniu jako oczywiście niedopuszczalna. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.