II FSK 2404/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA (del.) Maria Grabowska po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2010r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej, skargi kasacyjnej Z. , od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, z dnia 21 września 2010r., sygn. akt I SA/Ke 500/10, odrzucającego skargę Z., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., z dnia 30 czerwca 2010r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 21 września 2010r. odrzucił skargę Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 30 czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Postanowieniem z dnia 11 maja 2010r. Z. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko A. S. na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia 30 stycznia 2009r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. S. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010r. nr [...] uchylił postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Z. w K. na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego. 2 Skargę na powyższe postanowienie złożył Dyrektor Z. w K., wnosząc o jego uchylenie w całości. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucając skargę Dyrektora Z. w K. na powyższe postanowienie stwierdził, że Z., który jako organ egzekucyjny wydał na podstawie art. 17 § 1 oraz 59 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej ustawa p.e.a) postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie występował w sprawie w charakterze strony, lecz organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania postanowienia w pierwszej instancji. Zatem nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) do złożenia skargi. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w w. ustawy. 4. W skardze kasacyjnej Z. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a przez bezzasadne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak legitymacji procesowej. 4.1 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej odwołał się do szczególnej pozycji jaką zajmuje Z. w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy p.e.a. łącząc funkcję wierzyciela i organu egzekucyjnego tj podmiotów, które są materialnie zainteresowane wynikiem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skarga w sprawie została wniesiona przez Dyrektora Z., który stosownie do art. 19 § 4 ustawy p.e.a jest organem egzekucyjnym. Za dokonane czynności egzekucyjne, w tym zajęcie wierzytelności, organ egzekucyjny pobiera opłaty w myśl art. 64 § 1 pkt 4 ustawy p.e.a. Podejmowanie czynności egzekucyjnych wiąże się z uzyskiwaniem przez skarżącego wpływów finansowych, przypadających na rzecz organu egzekucyjnego. Powyższe potwierdza, że skarżący jest bezpośrednio zainteresowany wynikiem sprawy i oznacza, że przesłanka istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. została spełniona. Interesem prawnym skarżącego jest doprowadzenie zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że pojęcie interesu prawnego w postępowaniu sądowym nie jest tożsame z pojęciem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał na specyfikę strony i interesu prawnego podmiotu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stosunku do postępowania uregulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. O ile na gruncie k.p.a. organ wydający rozstrzygnięcie nie ma bezpośredniego interesu materialnego w utrzymaniu w mocy wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, to w przypadku postępowania egzekucyjnego podmiot realizujący cel ustawy tj. przymusowe doprowadzenie do realizacji zaniechanego obowiązku jest za te czynności wynagradzany. Środki te pełnią funkcję motywującą do efektywnych działań mających w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym wymiar działań poszukiwawczych z majątku dłużnika. 4.2 Podniósł także, że o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego sąd może zdecydować w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym skutkiem braku interesu prawnego jest oddalenie skargi nie zaś jej odrzucenie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1 W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2 W rozpoznawanej skardze postawiono zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a ) polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 58 § 1pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. i odrzuceniu skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej. Biorąc pod uwagę treść przedmiotowego środka zaskarżenia, zwłaszcza rodzaj przedstawionej argumentacji zarzut zmierzał w istocie do wykazania błędu w ocenie istnienia po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego determinującego jego legitymację skargową. 5.3 Przystępując do rozpoznania zrzutów należy wskazać, że skarga na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., który uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Z w K. jako organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, została wniesiona przez Dyrektora Z. w K. Stosownie do unormowania art. 19 § 4 ustawy p.e.a Dyrektor Z. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych i rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej (...). WSA w Kielcach, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, w sposób niezgodny z treścią skargi i poddanego kontroli sądowej rozstrzygnięcia, wskazał tak w sentencji postanowienia jak i jego uzasadnieniu, że organem wnoszącym skargę do WSA w Kielcach jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i ten organ, jako organ egzekucyjny, wydal postanowienie w I instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia WSA w Kielcach wykazuje, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji była skarga wniesiona przez organ egzekucyjny, który wydał postanowienie jako organ pierwszej instancji i uprawnienie do wniesienia skargi przez ten organ na postanowienie wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. jako organ odwoławczy. Oznacza powyższe, że mimo błędnego oznaczenia organu Sąd swoje rozstrzygnięcie odniósł do skargi wniesionej przez organ egzekucyjny. 5.4 Istotę legitymacji skargowej wnoszącego skargę stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów: - każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W związku z powyższym legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005r., s. 212 i nast.). 5.5 W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie – nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. (por. wyrok II GSK 263/09 z dnia 6 stycznia 2010r., z dnia 2 marca 2006r. sygn. akt II GSK 387/05, z dnia 13 maja 2010r. sygn. akt II FSK 773/10). Należy podzielić argumentację Sądu I instancji, że Dyrektor Z. wydając jako organ egzekucyjny postanowienie, występował w tym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w I instancji. Działał zatem w granicach i na mocy przyznanych mu kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej strony uprawnienia strony, która rozstrzygnięcie kwestionuje. 5.6 Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że interes prawny Dyrektora Z. do wniesienia skargi wynika z prawa organu egzekucyjnego do uzyskania wpływów finansowych związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Wskazać bowiem należy, że wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego stosownie do art. 64 c § 7 ustawy p.e.a. pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy. Ponadto skarżący, powołując się na interes majątkowy związany z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, wykazuje co najwyżej interes faktyczny, który wprawdzie zakłada istnienie po stronie podmiotu pośredniego zainteresowania w poddaniu określonego aktu kontroli sądu administracyjnego, jednakże rozstrzygnięcie sądu nie dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu wynikających z przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania, jest zasadność postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia 30 stycznia 2009r. Zaskarżone postanowienie dotyczyło umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do konkretnego zobowiązanego, w którym organ egzekucyjny realizuje przyznane mu kompetencje. Oznacza powyższe, że zaskarżone skargą do WSA w Kielcach, złożoną przez organ egzekucyjny, rozstrzygnięcie nie dotyczy sfery indywidualnych praw i obowiązków organu egzekucyjnego. 5.7 Słusznie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w przypadku, gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.