II OSK 2352/11

Dnia 16 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 730/11, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 730/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Poznania odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości przy ul. Ks. M. Radziejewskiego w Poznaniu (działki nr 18/5, 19/5, 19/6, 19/3, arkusz 6, obręb Chartowo) – dalej: inwestycja. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Miasto Poznań, reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora ds. Zasobu Nieruchomości Miasta Poznania w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania, któremu pełnomocnictwa udzielił Prezydent Miasta Poznania, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przesłana do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wskazywała w rozdzielniku Miasta Poznania jako strony postępowania i skierowanie odpisu do Prezydenta Miasta Poznania uznać należy jako doręczenie wydanej decyzji organowi I instancji. Jednocześnie podkreślono, iż odpis przesłany wnioskodawcy, jak i Miastu Poznań Wydziałowi Gospodarki Nieruchomościami nie jest w ocenie skarżącego odpisem decyzji, ale kserokopią decyzji potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez osobę o nieczytelnym nazwisku, funkcji i uprawnieniach. A zatem nie nastąpiło doręczenie decyzji stronom w rozumieniu kpa. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z akt sprawy wynika, że skarżące Miasto Poznań jest właścicielem działek nr 19/6 i 19/3 w Poznaniu arkusz 6, obręb Chartowo, lecz ta okoliczność zdaniem Sądu nie przemawia za posiadaniem przez Miasto Poznań interesu prawnego we wniesieniu skargi. Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego - przez ustawę albo w drodze porozumienia - roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. wyłącza możliwość wniesienia przez tę jednostkę środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego od rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy (np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 780/05 oraz z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10, z dnia 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, z dnia 6 stycznia 2010 r., II GSK 263/09, z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10, z dnia 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09, z dnia 24 maja 2006 r., II FSK/818/05 oraz z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 387/05). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego "broni" swego interesu prawnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organu jednostki samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on - ani żaden z pozostałych organów danej jednostki - uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję albo postanowienie, a innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, w którym Trybunał uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP, kwestia zaś zmiany art. 50 § 1 p.p.s.a. wymaga interwencji ustawodawcy. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Miasto Poznań reprezentowane przez Prezydenta Miasta Poznania, który - działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzja ta została zaskarżona przez [...] Sp. z o.o. do Wojewody Wielkopolskiego, który wydał decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. Wskazując na formę rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10). Z tych względów Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Miasto Poznań w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy t.j: art. 32, art.50 ust. 1 oraz art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z 28 K.p.a. przez niewłaściwie przyjęcie, że Miasto Poznań, jako właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonego w przez Prezydenta Miasta Poznania. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art.80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 4 i art.28 ust.2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Miasto Poznań nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę pomimo, że obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem dotyczy nieruchomości stanowiących własność Miasta Poznania. Strona skarżąca podniosła, że w myśl art.28 ust.2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak z powyższego wynika, gminie w przypadkach wskazanych w Prawie budowlanym została wyznaczona rola strony. Miasto Poznań jako właściciel nieruchomości wchodzącej w skład zasobu nieruchomości gminnych nie może być pozbawione statusu strony w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę, tylko dlatego, że prezydent miasta będący równocześnie starostą staje się funkcjonalnie organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Zdaniem skarżącego prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., w której stroną postępowania jest miasto (jako gmina) gdyż sprawując funkcję prezydenta, nie jest pracownikiem gminy ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art. 95 k.c. tylko jako starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nie można było uznać za uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, który sprowadza się do twierdzenia, że Prezydent Miasta Poznania składając skargę działał wyłącznie w imieniu Miasta Poznania jako właściciela nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja, której dotyczyła zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego, a nie jako organ wydający decyzję w I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, że przymiotu strony nie ma organ jednostki samorządu terytorialnego, orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej instancji. Wskazać należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko jest dominujące w orzeczeniach sądów administracyjnych, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podobny pogląd zaprezentował również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (Lex 523793). W tej sytuacji za nieuzasadnione ocenić należy zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do wykazania naruszenia wskazanych przepisów prawa budowlanego. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.