II OSK 3504/18

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/18 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie nieodpłatnego przyznania nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w punkcie 2 dotyczącym odmowy przyznania uprawnień do gruntu działki nr (...) z obrębu K. gmina S.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. O. kwotę 777 (słownie: siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/18, oddalił skargę M. O. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie nieodpłatnego przyznania nieruchomości gruntowej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z (...) kwietnia 2013 r. Nr (...) Starosta W. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, przyznał mu nieodpłatnie własność zabudowanej nieruchomości, położonej w gminie S., obręb K., oznaczonej jako działka nr (...), o pow. 0,1395 ha oraz odmówił nieodpłatnego przyznania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr (...) i nr (...). ponieważ stanowią one teren ogólnodostępny. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 118 ust. 2a w. zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277, dalej uusr). SKO w W. decyzją z (...) czerwca 2014 r. (...) utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/14 uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej działek o nr (...) i nr (...), w pozostałym zaś zakresie umorzył postępowanie. Sąd Wojewódzki zalecił ponownie przesłuchanie świadków w celu ustalenia faktycznego użytkowania rolniczego spornych działek. SKO w W. decyzją z (...) sierpnia 2015 r. (...) uchyliło ww. decyzję Starosty w pkt 2 tj. w części dotyczącej ww. działek i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając wniosek Starosta W. decyzją z (...) kwietnia 2017 r. nr (...) odmówił nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącego obu działek nr (...) i nr (...). SKO w W. decyzją z (...) sierpnia 2017r. Nr (...), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło ww decyzję Starosty i w tym zakresie orzekło o przyznaniu, skarżącemu nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako ww. działka nr (...) (pkt I decyzji), w pkt II zaś dotyczącym działki nr (...) - utrzymało ww. decyzję w mocy. SKO wskazało, iż działka nr (...) została przeznaczona zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy S. nr (...) z (...) maja 2000 r., pod drogę gminną symbol (...) - ulicę (...). Na działce prowadzone są prace związane z inwestycją drogową. Powołując się na art. 2a ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że powyższa regulacja uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu także w ramach postępowań prowadzonych na podstawie innych przepisów, z których wynikają uprawnienia wnioskodawców Skarżący wniósł na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając w szczególności naruszenie art. 118 ust. 2a w zw. z art. 118 ust. 1 oraz art. 118 ust.2 uosr, poprzez zastosowanie przez organy obu instancji błędnej wykładni przepisów art. 118 tejże ustawy, szeregu przepisów K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu z 7 listopada 2014r. sygn. IV SA/Wa 1643/14 przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. powyższą skargę oddalił uznając zarzuty skargi za niezasadne. W szczególności Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z uchwałą nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) czerwca 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych na terenie gminy S. (publ.; Dz. U. woj. mazowieckiego z 7 września 2008 r. nr 152 poz. 5351) droga ul. (...) od ul. (...) do ul. (...) (ok. 1,5 km) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Grunt działki nr (...) został przeznaczony zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną symbol (...). jako przedłużenie ul. (...), o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m. Przedmiotowa działka decyzją Wójta Gminy S. Nr (...) z (...) lutego 2002r. została wydzielona z przeznaczeniem pod projektowaną. drogę - ulicę (...), zgodnie z zapisem w planie miejscowym i przejęta celem wykonania części robót ziemnych związanych z budową drogi, w tym wykonania robót ziemnych związanych z kanalizacją pod budowę drogi. Nabycie przez Gminę S. prawa własności ww. działki nastąpiło decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr (...) z dnia (...) lipca 2011r., na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990r. o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze. zm.). A zatem bezsprzecznie, przedmiotowa działka gruntu stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1440; dalej udp). Już sam fakt podjęcia powyższych regulacji administracyjnych, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, powoduje, iż przejęta nieruchomość stanowi drogę publiczną, nawet jeśli urządzenie na niej drogi miałoby nastąpić dopiero w przyszłości. Przy czym, z dowodów zebranych w sprawie wynika jednoznacznie, i czemu Skarżący także nie zaprzecza, iż prace budowlane zostały już podjęte (roboty ziemne związane z wykonaniem kanalizacji pod budowę drogi lokalnej- gminnej-skarga). Wbrew stanowisku skarżącego nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nawet przeznaczone pod budowę drogi, nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym (wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 283/16). Zgodnie bowiem z treścią art. 2a udp, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Stąd też skoro, z treści art. 2a udp wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, to w konsekwencji brak jest też możliwości zwrotu przejętych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom czy ich następcom prawnym. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w tej części w jakiej oddalono skargę na ww. decyzję SKO w W. z (...) sierpnia 2017r. w zakresie odmowy nieodpłatnego przyznania prawa własności do gruntu działki nr (...) W skardze kasacyjnej zarzucno naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie nowej wykładni prawa, sprzecznej z zaprezentowaną w wyroku tut. Sądu z 7 listopada 2014r. o sygn. akt IV SA/Wa 1643/14 i przyjęcie, że zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu działki nr (...) pod budowę drogi gminnej o symbolu (...) i wykonanie w okresie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w części robót ziemnych (kanalizacja, studnie rewizyjne), uznaje się już za drogę publiczną w rozumieniu treści przepisów zawartych w art. 1, art. 2, art. 4 pkt. 2, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 udp i w konsekwencji pozbawia skarżącego domagania się nieodpłatnego przyznania prawa własności działki a co za tym idzie błędne zastosowanie podstawy prawnej tj: art. 118 ust.2a w zw. z art.118 ust. 1, ust. 2 uusr; art. 118 ust.2 uusr poprzez wydzielenie decyzją Wójta Gminy S. z (...) lutego 2002r. działki nr (...) o pow. 1552m2 obręb K., gm. S. w odległości zaledwie 2m od budynku mieszkalnego, przez co znacznie ograniczono swobodne korzystanie z nieruchomości; naruszenie przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016r,, poz. 1066), art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Ppsa poprzez niewłaściwą kontrolę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji SKO z (...) sierpnia 2017r nr (...) i niezastosowaniu go w niniejszej sprawie, mimo, iż skarżący spełnia kumulatywnie obie przesłanki wynikające z treści art. 118 ust. 2a w zw. z art. 118 ust. 1 oraz wymogi zawarte w art. 118 ust.3 uusr, niezasadne oddalenie skargi w oparciu o przepis art. 151 Ppsa. II. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez przekroczenie zakresu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2017r., (...) i formułowanie odmiennych ocen prawnych w stosunku do działki nr (...) z obrębu K., gm. S., od wyrażonych wcześniej w ww. wyroku tut. z 7 listopada 2014 r.; 2) art. 153 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 łit.c Ppsa w zw. z art. 7, art, 8, art. 9, art.11, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i art. 83 § 3 Kpa przez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego, tylko do wybranych dowodów tego postępowania i wydanie wyroku bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego (m.in. zeznań świadków), co w konsekwencji prowadziło do przyjęcia dowolnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego, niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie a także brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co czyni, że uzasadnienie jest niespójne, oraz brak odniesienia do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (w tym uchybień w toku postępowania procesowego przed organami pierwszej i drugiej instancji). W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej dzęści i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie w części zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrtou kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawnioskowano ponadto o dopuszczenie dowodu ze zdjęć fotograficznych wykonanych w lipcu 2018 r., pokazujący aktualnie stan faktyczny działki nr (...) i przeprowadzenie postępowania uzupełniającego na okoliczność, że działka nr (...) obręb K., gm. S. ,nie stanowi w obecnym stanie faktycznym i prawnym drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Nie doszło w żadnym razie również do naruszenia art. 153 Ppsa, w wyroku WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 1643/14 nie sformułowano jednoznacznych ocen prawnych co do statusu działki nr (...), a nakazano ponowne wnikliwe rozpoznanie sprawy, w tym ponownie przesłuchanie świadków. Nie mają dla sprawy również jakiegokolwiek znaczenia kwestie wydzielenia geodezyjnego spornej działki w 2002 r. Na tym etapie rozpoznawania sprawy istota sporu sprowadza się do ustalenia statusu działki nr (...) i tego czy jest ona zajęta pod drogę publiczną, co stanowiło podstawę odmowy oddalenia skargi i uznania decyzji odmownej za zgodną z prawem. W tym kontekście zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych tj. art. 1, art. 2 i art. 4 pkt 1 i 2 udp prowadzących do przyjęcia błędnej definicji drogi publicznej. W konsekwencji naruszone zostały również art. 134 § 1 Ppsa oraz art. art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 Kpa. co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku wyrażonemu tak w zaskarżonym wyroku jak i decyzji, nie istnieje coś takiego jak zajęcie w sensie formalnym nieruchomości pod drogę publiczną. Samo przeznaczenie nieruchomości pod drogę w planie miejscowym czy też wydzielenie terenu pod drogę publiczną mają wyłącznie charakter formalny i nie oznaczają, że nieruchomości objęte taki przeznaczeniem i wydzielone geodezyjnie, stają się drogami publicznymi i podlegającą szczególnemu reżimowi prawnemu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 i 2 udp drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest oczywistą rzeczą, że nieruchomość (działka) nie może być uznana za zajętą drogę publiczną jeśli pas drogowy nie zostały rzeczywiście na niej urządzony, a wynika to jedynie z ustaleń planu miejscowego czy decyzji o podziale. Dodatkowo należy podkreślić, że w świetle art,10 ust. 4 udp nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W przedmiotowej sprawie konieczne jest dokonanie właśnie takich jednoznacznych ustaleń, czy sporna działka jest zajęta pod pas drogowy. Tylko taki status nieruchomości oznacza, że jest ona wyłączona z obrotu cywilnoprawnego w rozumieniu art.2a udp. W żadnym razie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, sam fakt podjęcia wyłącznie regulacji administracyjnych, nie powoduje, iż przejęta nieruchomość stanowi drogę publiczną. Podjęcie prac ziemnych związanych z wykonaniem kanalizacji nie oznacza urządzenia drogi publicznej. Jeżeli nie mamy do czynienia z oddaniem do użytkowania drogi publicznej jako budowli, to nie może być mowy o istnieniu drogi publicznej na przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uregulowane w art. 118 uusr roszczenie o przyznanie własności działki dotychczas użytkowanej dożywotnio ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Przepis art. 118 ust. 2a uusr stanowi natomiast, iż z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej m.in. w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością Celem tej regulacji nie było bezwarunkowe uwłaszczenie zstępnych rolnika, który przekazał gospodarstwo pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw, lecz zapewnienie zstępnym prawnej możliwości nabycia własności działki na własne potrzeby po wygaśnięciu prawa użytkowania działki po śmierci rolnika. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny zasadności zgłoszonego roszczenia w odniesieniu do władania nieruchomością, decydujące znaczenie ma wykonywanie władania w dniu złożenia wniosku (roszczenia). Przymusowe pozbawienie tego władania po tej dacie nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności roszczenia. Jeżeli skarżącemu wbrew jego woli, już po złożeniu wniosku uniemożliwiano przejściowo wykonywanie władztwa, to jest to prawnie irrelewantne dla sprawy toczącej się na podstawie art. 118 uusr. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem powołanych powyżej przepisów w zakresie odmowy przyznania własności do spornej działki, celem ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie konieczne jest wyjaśnienie statusu spornej działki i jednoznaczne ustalenie czy stanowi ona element drogi publicznej. Jeżeli taki stan nie zaistnieje, obowiązkiem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku, ponieważ w sprawie zgromadzony został obszerny materiał dowodowy, który należy ocenić przez pryzmat przesłanek określonych w art. 118 uusr. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną będzie natomiast oznaczało niedopuszczalność uwzględnienia roszczenia skarżącego z uwagi na treść art.2a udp. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w żądanej części. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 Ppsa. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.