II OSK 3072/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2669/18 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2669/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: LWKZ) z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] nakazującej skarżącemu przywrócenie do poprzedniego stanu zabytku, jakim jest park położony na działce nr [...], w obrębie [...], gm. [...] W motywach orzeczenia Sąd I instancji podniósł, iż organ prawidłowo stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. W oparciu bowiem o treść art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2906 ze zm.; dalej w skrócie: kpa), przyjąć należało, że wskazane rozstrzygnięcie zostało skarżącemu skutecznie doręczone w dniu [...] lipca 2018 r. (po uprzednim dwukrotnym awizowaniu z w dniu [...] czerwca 2018 r. i w dniu [...] lipca 2018 r.), a zatem 14-dniowy termin na złożenie odwołania upłynął w dniu [...] lipca 2018 r., natomiast odwołanie skarżący przesłał na adres organu odwoławczego w dniu 9 sierpnia 20018 r., a więc już po upływie terminu do jego wniesienia. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 42 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że decyzja została zaadresowana na właściwy adres zamieszkania skarżącego. Podkreślono, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż wszystkie pisma w postępowaniu administracyjnym były kierowane na adres: ul. [...], [...], a skarżący pisma te odebrał. Strona nie wskazała, że organ winien kierować pisma w postępowaniu administracyjnym na adres [...], [...], czy też ul. [...]. Także w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r. oraz w odwołaniu od omawianej decyzji [...]WKZ z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wskazał ul. [...],[...] jako adres zamieszkania. W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że skarżący w czerwcu 2018 r. w rozmowie z pracownikami organu wskazał, iż adresem do korespondencji jest adres miejsca pracy skarżącego: ul. [...], [...]. Z tych względów postawiony zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Zwrócono nadto uwagę, że ponowne doręczenie decyzji, po uprzednim skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 kpa, nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. 2. Skargę kasacyjną od opisanego za wstępie wyroku wniósł T. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej: Ppsa) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organy naruszyły przepisy postępowania, tj. następujące przepisy: - art. 44 § 4 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z treści notatki służbowej osoby przeprowadzającej kontrolę nieruchomości w [...] nie wynika, iż organ uznał skuteczność doręczenia przedmiotowej decyzji w w/w trybie, a jedynie że ponownie skierował do wysyłki korespondencję zawierającą decyzję [...]WKZ z dnia [...] czerwca 2018 r., tym samym uznał, iż wcześniejszą próbę doręczenia w/w decyzji uznać należy za nieskuteczną, a co z kolei powoduje, iż skarżącemu termin do zaskarżenia przedmiotowej decyzji otworzył się w momencie odebrania korespondencji zawierającej w/w decyzję, tym samym odwołanie od niej strona złożyła w prawem przewidzianym terminie; - art. 42 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż decyzja [...]WKZ z dnia [...] czerwca 2018 r. została stronie doręczona w sposób skuteczny w sytuacji, gdy strona zamieszkuje w miejscowości [...], zaś miejsce pracy T. K. to [...], na które to adresy organ I instancji kierował korespondencję w sprawie, zaś adres ul. [...], [...]to adres zameldowania strony (pod którym to adresem strona nie przebywa), tym samym nie sposób uznać, iż przedmiotowa decyzja została stronie doręczona w sposób skuteczny (bez znaczenia czy mowa tutaj o doręczeniu na zasadach ogólnych, czy o doręczeniu w trybie art. 44 § 4 kpa) zaś przede wszystkim zgodny z dyspozycją w/w artykułu, bowiem została wysłana pod adres zameldowania strony, mało tego, numer domu wpisany na kopercie, która następnie wróciła jako niepodjęta w terminie to z pewnością nie cyfra 8, a co mogło spowodować pozostawienie awizo w skrzynce pocztowej innej nieruchomości, a co tłumaczyłoby brak jakiegokolwiek awizo w skrzynce skarżącego; - art. 134 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż brak było podstaw do jego zastosowania. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.2. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 kpa. W przypadku nieobecności adresata, doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 § 1 zd. 1kpa). W razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 kpa przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). Doręczenie, zgodnie z art. 44 § 4 kpa uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 kpa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie przyjął, że powyższe wymogi zostały spełnione. Po pierwsze bowiem, przesyłka zawierająca decyzję [...]WKZ z dnia [...] czerwca 2018 r., została prawidłowo skierowana na adres ul. [...], jako adres zamieszkania skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, adres ten został podany przez samego skarżącego zarówno w piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r. zawierającym stanowisko wobec ustaleń pokontrolnych, jak i w odwołaniu od wskazanej decyzji. Ponadto strona do momentu skierowania do niej rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2018 r. odbierała wcześniejsze pisma organu, które zostały do niej wysłane na powyższy adres i nie kwestionowała, iż jest on niewłaściwy. Skarżący także w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że w czerwcu 2018 r. w rozmowie z kierownikiem delegatury dokonał zmiany adresu do korespondencji (ul. [...]). Samo twierdzenie strony należało uznać za niewystarczające dla zaistnienia powyższej okoliczności. Po drugie, brak jest podstaw aby uznać, iż operator pocztowy nie pozostawił w skrzynce pocztowej skarżącego informacji o przechowywaniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru przez okres 7 dni od dnia zawiadomienia. Z adnotacji zawartych na przesyłce i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, które zostało prawidłowo wypełnione, opieczętowane i podpisane przez doręczyciela Poczty Polskiej S.A., jednoznacznie wynika, że przesyłka była przechowywana przez operatora pocztowego łącznie przez okres 14 dni, o czym skarżący został dwukrotnie powiadomiony poprzez pozostawienie w skrzynce pocztowej informacji o awizowaniu przesyłki: w dniu [...] czerwca 2018 r. i w dniu [...] lipca 2018 r., a następnie w dniu [...] lipca 2018 r. zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Mając na względzie, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce - zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności), nie sposób przyjąć, aby niepoparte rzetelnymi dowodami oświadczenie o braku awiza, mogło podważyć skutki doręczenia przesyłki w trybie art. 44 kpa. Po trzecie, skarżący błędnie podnosi, że adres na przesyłce, który został także wskazany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, został zapisany w sposób nieprawidłowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakreślone dwa koła (jedno znajdujące się nad drugim) tuż po nazwie ulicy, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i jasno wskazują, że chodzi o cyfrę "8". Wreszcie po czwarte, z treści przywołanej przez skarżącego notatki służbowej sporządzonej przez osobę przeprowadzającą kontrolę nieruchomości w [...] nie wynika, iż organ uznał doręczenie decyzji skarżącemu z dniem [...] lipca 2018 r. za nieskuteczne. Wskazano w niej jedynie, że strona nie odebrała skierowanego do niego rozstrzygnięcia, w związku z czym należy je doręczyć ponownie. Zaakcentować trzeba, że przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja kolejnych doręczeń decyzji administracyjnej tym samym podmiotom. Ponowienie przez organ I instancji czynności doręczenia decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego nie niweczy zatem skutków pierwszego prawidłowego doręczenia, a tym samym nie prowadzi do otwarcia na nowo terminu do wniesienia odwołania. Można mu przypisać jedynie charakter informacyjny. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy, a w konsekwencji, że z dniem [...] lipca 2018 r. decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę, iż termin do wniesienia odwołania upłynął [...] lipca 2018 r., zaś odwołanie nadano w placówce pocztowej dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r., zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia, stąd też organ zobligowany był do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 44 § 4 kpa, art. 42 § 1 kpa, art. 134 kpa, i na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.