I OSK 2182/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 98/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 98/19 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i w związku z art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie w postępowaniu komunalizacyjnym braku zarządu wyłącza możliwość ustalenia takiej okoliczności w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdy należy uznać, że nie następuje kolizja obu postępowań a jedynie określa organ właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej oraz że określenie w art. 5 ust. 1 ww. ustawy "należące do" jest elementem odnoszącym się do stosunków własnościowych a nie do stosunków zobowiązaniowych jakie charakterystyczne są dla zarządu, co oznacza, że interpretacja przyjmująca, że jedynie zarząd wyłącza komunalizację mienia jest nieprawidłowa, gdyż zarząd nie wyłącza stosunku własnościowego wynikającego z brzmienia tegoż artykułu i przez to ich niezastosowanie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nabycia przez PKP S.A. w [...] praw do nieruchomości w warunkach, gdy zostało wykazane, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała i pozostaje w posiadaniu Spółki a Spółka legitymuje się dowodem powierzenia jej zarządu na przedmiotowej nieruchomości, co wynika z decyzji opłatowej przedłożonej do akt sprawy i przez to ich niezastosowanie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 206 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że aby móc wykazać się prawem do zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym winno legitymować się decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd jako dowodu wyłącznego do ustalenia takiego prawa z pominięciem innych dopuszczonych prawem dowodów i dokumentów jak decyzja opłatowa dotycząca naliczenia opłaty za zarząd danej nieruchomości, gdy taka konstatacja nie wynika z przedmiotowej normy prawnej i nie zawęża reguł dowodowych dotyczących zarządu wyłącznie do faktu przedłożenia lub braku przedłożenia takiej decyzji i przez to jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nabycia przez PKP S.A. w [...] praw do nieruchomości w warunkach, gdy zostało wykazane, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała i pozostaje w posiadaniu Spółki a Spółka legitymuje się dowodem powierzenia jej zarządu na przedmiotowej nieruchomości, co wynika z decyzji opłatowej przedłożonej do akt sprawy i przez to ich niezastosowanie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 206 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie decyzja opłatowa, która powołuje się na decyzje o zarząd jest potwierdzeniem tego zarządu, gdy z przedmiotowych norm prawnych a zwłaszcza z brzmienia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i 47 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wynika taka konstatacja tzn. konieczność powoływania się w decyzji opłatowej na treść decyzji o zarządzie, gdyż ówczesna norma prawna to regulująca nie przewidywała powoływania w decyzjach opłatowych decyzji o zarząd i przez to nich niezastosowanie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z art. 206 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot, który nie legitymuje się decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd a jedynie decyzją opłatową nakazującą mu wnoszenie opłaty za ten zarząd nie posiada praw pozwalających mu na uwłaszczenie się na danej nieruchomości, gdy wskazane normy prawne wyraźnie określają, że w warunkach hipotezy normy prawnej z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podmiot taki nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, w stosunku do której był zobowiązany ponosić opłaty za zarząd i przez to ich niezastosowanie; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niezastosowanie wskazanej wyżej normy prawa materialnego i odmowę przyjęcia, że decyzja o opłatach mogła zostać wydana jedynie w warunkach istniejącego zarządu, a tym samym błędne uznanie takiej decyzji za pozbawionej mocy dowodowej w postępowaniu uwłaszczeniowym mimo, że powołane przepisy ustawy nakładają obowiązek ponoszenia opłat za zarząd, co warunkuje istnienie go w dacie istotnej dla uwłaszczenia skarżącego i przez to odmowę stwierdzenia nabycia przez PKP S.A. w [...] praw do nieruchomości w warunkach, gdy zostało wykazane, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała i pozostaje w posiadaniu Spółki a Spółka legitymuje się dowodem powierzenia jej zarządu na przedmiotowej nieruchomości, co wynika z decyzji opłatowej przedłożonej do akt sprawy i przez to ich niezastosowanie; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. polegającego na niezastosowaniu wskazanej wyżej normy prawa materialnego i odmowę stwierdzenia, że skarżąca poprzez przedłożenie decyzji opłatowej udowodniła prawo zarządu nieruchomościami mimo, że powołany przepis rozporządzenia nakazuje ustalenie prawa zarządu w oparciu o taki dowód, i przez to niezastosowanie ww. norm; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 206 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. poprzez ich nieprawidłową interpretację w drodze przyjęcia, że fakt ponoszenia przez skarżącą opłat za zarząd nie jest udowodnieniem tego zarządu, gdy w świetle demokratycznego państwa prawa taka konstatacja w warunkach istnienia normy prawnej nakazującej sądom i organom administracji publicznej uznać, że dany dowód prawem przewidziany jest dowodem na zarząd, pozostaje w sprzeczności z podawaną normą konstytucyjną oraz wyrażoną w niej zasadą zaufania obywateli do państwa czy stanowionego przez nie prawa i przez to ich niezastosowanie. II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a z ostrożności art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z niżej wskazanymi normami prawa poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organy administracji publicznej niżej wskazanych norm czy też nieuwzględnienie całości zebranego materiału dowodowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wiarygodności mocy dowodowej dokumentu urzędowego w postaci decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] października 1989 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd w związku z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. i ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że skarżąca nie posiada podstaw do uwłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości; 2. art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niezasadną odmowę wiarygodności decyzji opłatowej wskutek przyjęcia, że decyzja opłatowa winna mieć odwołanie do decyzji o zarząd, gdy zgodnie z przytaczanymi przepisami żadna z norm prawnych nie nakazywała zawarcia w niej takiego odwołania; 3. art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez odmowę stwierdzenia, że skarżąca [...] grudnia 1990 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo dowiedzionego prawa zarządu, stanowiącego przesłankę uwłaszczenia, i przez to niezastosowanie ww. norm; 4. art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niezastosowanie wskazanej wyżej normy prawa materialnego i odmowę przyjęcia, że decyzja o opłatach mogła zostać wydana jedynie w warunkach istniejącego zarządu, mimo, że powołane przepisy ustawy nakładają obowiązek ponoszenia opłat za zarząd istniejący, i przez to niezastosowanie ww. norm; 5. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie jako dowodu na istnienie zarządu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, a zwłaszcza z uwagi na odmowę uwzględnienia faktu posiadania nieruchomości przez stronę oraz decyzji z [...] października 1989 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd, przy braku jakichkolwiek dowodów sprzeciwiających się twierdzeniu, że posiadanie to nie miało miejsca jak i że decyzja opłatowa z [...] października 1989 r. nie wywołuje skutków prawnych; 6. art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 roku polegającego na niezastosowaniu wskazanej wyżej normy prawa materialnego i odmowę stwierdzenia, że skarżąca poprzez przedłożenie decyzji opłatowej udowodniła prawo zarządu nieruchomością mimo, że powołany przepis Rozporządzenia nakazuje ustalenie prawa zarządu w oparciu o taki dowód, i przez to niezastosowanie ww. norm; 7. art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku art. 7 k.p.a. i art. 77 kpa. w związku z art. 341 k.c. poprzez niewykazanie przez organy obu instancji okoliczności objęcia przez Spółkę w posiadanie nieruchomości, w tym sposobu wejścia we władanie nieruchomości i braku przyjęcia posiadania w dobrej wierze mimo istniejącego domniemania posiadania zgodnego ze stanem prawnym, i przez to niezastosowanie ww. norm; 8. art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd oraz organy obu instancji sprzeczności, pomiędzy faktem zobowiązania Spółki do uiszczania opłat z tytułu zarządu a przyjęciem nieistnienia tego prawa po stronie Spółki, i przez to niezastosowanie ww. norm. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zatem należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375). W istocie podstawową kwestią sporną i wymagającą ustalenia oraz rozważenia jest to, czy PKP S.A. w [...] legitymowała się na dzień [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu sporną nieruchomością. W tym miejscu należy przypomnieć, że sprawa dotycząca komunalizacji na rzecz Gminy [...] nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], [...] o powierzchni 1.068 m2, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi Księgę Wieczystą Nr [...] była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 6 lipca 2011 r., I OSK 1270/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną PKP S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdził, że PKP S.A. o ile nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Spółki. Ponadto brak jest po stronie Spółki jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej, skomunalizowanej już nieruchomości. Sąd podniósł ponadto, że nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy ogólne wskazane przez Spółkę również takiego tytułu nie potwierdzają. Ponadto PKP S.A. nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie istniały zatem żadne przeszkody do komunalizacji nieruchomości. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że nie został w sposób prawidłowy wyjaśniony stan faktyczny sprawy, naruszono zasady postępowania dowodowego oraz nie uwzględniono całości zebranego materiału dowodowego, a tym samym niezasadnie odmówiono stwierdzenia nabycia przez Spółkę z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Konstrukcja zarzutów w ramach tej podstawy kasacyjnej czyni zasadnym ich łączne rozpoznanie. Niekwestionowane w sprawie jest, że Spółka jako dowód na istnienie prawa zarządu przedłożyła decyzję Kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] października 1989 r. ustalającą opłatę roczną za będący w zarządzie grunt państwowy. Spółka natomiast nie przedłożyła żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu, zaś organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły. Zatem to decyzja z [...] października 1989 r. stała się przedmiotem oceny organów administracji, a także ich kontroli dokonanej w sposób prawidłowy przez Sąd I instancji. Wskazać należy, że ocena czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest ściśle związana z wykładnią art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że [...] grudnia 1990 r. Spółce nie przysługiwało prawo zarządu sporną nieruchomością. Decyzja "opłatowa", która nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie stanowi dowodu o istnieniu tego prawa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zarządu nie można domniemywać, a można go wykazywać środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Jednakowoż uwzględnić decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można skutecznie tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób, a taka decyzja jest tylko tego konsekwencją. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa zarząd winien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1926/11). Stanowisko judykatury jest w tej kwestii zbieżne – decyzja o ustaleniu opłat z tytułu zarządu, sama z siebie nie jest wystarczająca do potwierdzenia tej formy władania mieniem państwowym (zob. wyroki NSA z 10 września 2014 r. I OSK 204/14, z 15 marca 2016 r. I OSK 1806/15). Na potwierdzenie powyższego wskazać należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. U 6/99 wyraził pogląd, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (a odnieść to można także do zarządu, gdyż § 6 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia mają tożsamą treść), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Odnosząc się do kwestii wiarygodności i mocy dowodowej decyzji "opłatowej", jako dokumentu urzędowego, wskazać należy, że stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Istnieje zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym, lecz nie wyklucza to możliwości obalenia tego domniemania (art. 76 § 3 k.p.a.). Decyzja "opłatowa" z [...] października 1989 r., wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie stanowi dowodu na istnienie prawa zarządu. Wynika z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd. Nie można jednak na jej podstawie stwierdzić z całą pewnością, czy taki zarząd został rzeczywiście wcześniej ustanowiony, w oparciu o jaki dokument i jaką podstawę prawną. Nic takiego z decyzji "opłatowej" nie wynika i to miał między innymi na myśli Trybunał Konstytucyjny wywodząc w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku z 22 listopada 1999 r., że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (zarządu), jeżeli jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Nikt nie twierdzi przy tym, że istniał normatywny obowiązek podawania takich danych w decyzji "opłatowej", ale skoro ich tam nie ma, to decyzja taka, jako dokument wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu. Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz naruszenie tych przepisów w żaden sposób nie zostało uzasadnione, a zatem trudno się do tych zarzutów odnieść. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy zebrały dostępny materiał dowodowy, który poddały poprawnej ocenie i wyprowadziły z niego trafne wnioski, wobec czego, wbrew twierdzeniom Spółki, sprawa została dostatecznie wyjaśniona i rozstrzygnięta. Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem to na stronie wywodzącej skutki prawne z konkretnego faktu spoczywa zasadniczo ciężar wykazania zaistnienia takiego faktu. "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, LEX nr 419829). Omawiając zarzuty podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy podkreślić, że nie są one uzasadnione, bowiem WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni kwestionowanych norm materialnoprawnych i właściwie ocenił sposób zastosowania tych przepisów przez organ II instancji. Jak już wyżej wspomniano skarżąca kasacyjnie de facto kwestionuje odmowę nabycia prawa do spornej nieruchomości w sytuacji, gdy pozostaje ona w jej posiadaniu na podstawie decyzji z [...] października 1989 r. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie w zasadzie najistotniejszą okolicznością jest pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, potwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską [...] prawa własności spornej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. Już sam fakt wydania takiej decyzji oznacza, że nieruchomość nie mogła być równocześnie obciążona prawem zarządu ustanowionym na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP. Pozostawanie więc w obrocie prawnym tzw. decyzji komunalizacyjnej wyklucza istnienie prawa zarządu ustanowionego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP. Wprawdzie komunalizacja następuje z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r., a uwłaszczenie w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. na dzień 5 grudnia 1990 r., ale skarżąca kasacyjnie nie wykazała również, aby pomiędzy tymi datami uzyskała prawo zarządu, skoro przesądzone już zostało prawomocnie, że nie miała go na dzień komunalizacji z mocy prawa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej potwierdzenie komunalizacji nie tylko przesądza o właściwości organu w postępowaniu uwłaszczeniowym, ale prawotwórczy fakt braku zarządu PKP na dzień komunalizacji (prawomocnie stwierdzony) musi być też brany pod uwagę przy rozstrzyganiu kwestii uwłaszczenia. Stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów (zarówno na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n.), z dniem 5 grudnia 1990 r. wymagało posiadania w tym dniu przez określone podmioty gruntów w zarządzie. Przy czym – jak wskazano w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17 – pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.