III OSK 1559/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 746/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na bezczynność Proboszcza [...] w L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Proboszcza [...] w L. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 746/18) oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Proboszcza [...] w L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Proboszcza [...] w L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. liczba osób pochowanych na cmentarzu w 2017 r., 2. jakie rodzaje opłat cmentarnych pobrano w 2017 r. (w tym m.in. opłata za oddanie miejsca pod grób, opłata za ustawienie ławki, opłata za wycięcie drzewa, opłata za czynności związane z pochowaniem zwłok, opłata za wjazd pojazdów na teren cmentarza), 3. czy istnieje dokument/cennik ustalający wysokość ww. opłat, a jeżeli tak, to wnosimy o jego udostępnienie, 4. kwota uzyskanych środków z opłat cmentarnych za rok 2017. Z uwagi na brak odpowiedzi, 18 czerwca 2018 r. skierowane zostało wezwanie do wykonania wniosku. Na dzień złożenia skargi Stowarzyszenie nie otrzymało jednak żadnej odpowiedzi. Pismem z 21 listopada 2018 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło skargę na bezczynność Proboszcza [...] w L. (dalej jako Proboszcz), w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 maja 2018 r., zarzucając mu naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) poprzez brak realizacji wniosku w terminie ustawowym. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 14 stycznia 2019 r. Proboszcz wniósł o jej oddalenie, informując że nie dysponuje aktami administracyjnymi, gdyż pierwszym pismem w sprawie, jakie otrzymał była skarga na bezczynność. Proboszcz wyjaśnił również że nie otrzymał od skarżącego wniosku z 15 maja 2018 r., a korespondencja dotycząca cmentarza winna być kierowana jedynie listownie na adres korespondencyjny z dopiskiem "cmentarz parafialny", nie w formie mailowej. Zarządca cmentarza nie posiada strony internetowej jak i skrzynki mailowej. Email [...] znajdujący się na stronie [...], dotyczył jedynie spraw parafialnych a nie cmentarnych, a ponadto w związku z odejściem z pracy osoby, która znała do tego maila hasła i nikomu jego nie przekazała po odejściu z pracy, nie jest używany ze względu na brak do niego dostępu. Proboszcz poinformował też, że parafia rzymskokatolicka jako zarządca cmentarza wykonuje zadania publiczne jedynie w zakresie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, czyli w zakresie umożliwienia pochowania na cmentarzu wyznaniowym osób innego wyznania lub niewierzących bez dyskryminacji, w przypadku gdy w danej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może obejmować wszystkich osób pochowanych na cmentarzu wyznaniowym, a jedynie osób innego wyznania lub niewierzących. Odnosząc się do pytań zawartych w skardze z 21 listopada 2018 r. Proboszcz poinformował, że: 1. liczba osób pochowanych na cmentarzu w 2017 r. wskazanych w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jest nieznana, ze względu na to że zarządca cmentarza nie prowadzi statystyk dotyczących pochowanych osób innego wyznania lub niewierzących, nie jest też zobowiązany żadnym przepisem prawa do wprowadzenia rubryki dotyczących takich pochówków w księgach cmentarnych, osoby bliskie osób które będą pochowane na cmentarzu nie zawsze przynoszą zaświadczenia z parafii zmarłych, czasami ograniczają się do złożenia oświadczenia ustnego w tej materii lub nic nie mówią na ten temat, dlatego trudno ustalić z całą pewnością jakiego wyznania lub bezwyznaniowa - była osoba zmarła, 2. w zakresie opłat cmentarnych pobranych w 2017 r. za pochowanie osób wskazanych w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak było to wyżej wskazane, zarządca cmentarza nie prowadzi statystyk dotyczących pochowanych osób innego wyznania lub niewierzących, ponadto opłaty są jednakowe dla wszystkich zmarłych bez względu na wyznanie lub bezwyznaniowość, 3. w sprawie cennika za 2017 r., w załączeniu do pisma przekazał odpis cennika opłat cmentarnych za 2017 r., 4. w sprawie kwoty uzyskanych środków z opłat cmentarnych za rok 2017, pobranych za pochowanie osób wskazanych w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak było to wyżej wskazane, zarządca cmentarza nie prowadzi statystyk dotyczących pochowanych osób innego wyznania lub niewierzących. Oddalając powyższą skargę na bezczynność na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że pytany podmiot dowiedział się o wniosku Stowarzyszenia dopiero z treści skargi na bezczynność. Okolicznością niesporną było, że wniosek z 15 maja 2018 r. został przesłany do pytanego podmiotu drogą mailową na adres kontaktowy uwidoczniony na stronie internetowej "Archidiecezji [...]". Jak zaś wynika z ww. spisu adresów mailowych jak też z wyjaśnień skarżonego podmiotu, owe adresy służą wyłącznie do korespondencji z Parafiami w sprawach tych Parafii. Kwestie związane z cmentarzem, którego dotyczy wniosek, nie należą zaś do spraw Parafii, gdyż stanowią materię poboczną. Proboszcz Parafii jest tylko zarządcą cmentarza. Stąd nie sposób uznać w ocenie Sądu pierwszej instancji, aby sprawy dotyczące prowadzenia i zarządzania tym cmentarzem, były sprawami tożsamymi ze sprawami samej Parafii. Inne zadania ma bowiem zarządca cmentarza i inne cele realizowane są w ramach spraw dotyczących funkcjonowania samej Parafii. Tym samym zdaniem Sądu pierwszej instancji przesłanie wniosku z 15 maja 2018 r. na adres mailowy Parafii nie doprowadziło do zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej dotyczącej cmentarza, a po stronie Proboszcza nie powstał obowiązek rozpoznania wniosku. To zaś świadczy o tym, że na dzień wywiedzenia badanej skargi na bezczynność, pytany podmiot nie był w bezczynności, gdyż przed wniesieniem skargi nie dotarł do niego wniosek inicjujący postępowanie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również że nie badał tego, czy i jak zareagował skarżony podmiot po otrzymaniu niniejszej skargi zawierającej nawiązanie do wniosku z 15 maja 2018 r., a jedynie materię bezczynności na dzień wywiedzenia skargi. Na ten zaś moment, pytany podmiot nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku wobec jego wcześniejszego nieotrzymania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, co mogło mleć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p,a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 "U.d.i.p." - przez błędną i sprzeczną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, iż organ - jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej - utrzymuje adres poczty elektronicznej wyłącznie do spraw "parafialnych", a więc nie w celu wywiązywania się ze swych obowiązków publicznoprawnych, a w konsekwencji niezasadne uznanie, iż o treści wniosku skarżącego organu dowiedział się dopiero ze skargi na swą bezczynność; 2. przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 "u.d.i.p." - poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ nie udostępnił wnioskowanej informacji pomimo upływu ustawowego terminu. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, ocenę jej charakteru, nakazanie rozpoznania wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca zaznaczyła, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że organ z powodu działań osób, za które jest odpowiedzialny, tymczasowo utracił w bliżej nieznanej dacie możliwość logowania się do własnej poczty elektronicznej, jednak błędnie przyjął, że istnieją jakiekolwiek podstawy do rozróżniania spraw "parafialnych" od spraw "cmentarnych", to jest, że rzeczony adres poczty elektronicznej nie może być wykorzystywany do kontaktów w sprawach dotyczących cmentarza parafialnego. Jeżeli bowiem organ faktycznie utracił kontrolę nad swoją pocztą elektroniczną, to powinien był niezwłocznie podjąć odpowiednie działania, w tym w szczególności powinien powiadomić o tym fakcie na swojej stronie internetowej oraz na stronie archidiecezji oraz, jeśli okazałoby się to konieczne wobec niemożności odzyskania kontroli nad dotychczasową skrzynką poczty elektronicznej, założyć nową skrzynkę poczty elektronicznej i powiadomić zainteresowanych o tym takcie. Organ niczego takiego nie uczynił, a przerzucanie przez Sąd na stronę skarżącą negatywnych skutków takiego stanu rzeczy nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Pismem z 10 maja 2022 r. Proboszcz Parafii, a pismem z 12 maja 2022 r. skarżące Stowarzyszenie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia w piśmie z 24 stycznia 2019 r. adres e-mail Parafii uzyskał za pośrednictwem strony internetowej Diecezji [...], na dowód czego załączył do pisma stosowny wydruk. I chociaż prawidłowość ujawnienia takiego sposobu kontaktu za pośrednictwem poczty elektronicznej z Parafią przez podmiot z tej samej struktury organizacyjnej (Kościoła Rzymskokatolickiego) nie był badany przez Sąd pierwszej instancji, to nie można jednak pominąć tego, że jak przyznał sam Proboszcz w piśmie z 14 styczna 2019 r., adres ten był uwidoczniony również na stronie samej Parafii. Oznacza to tyle, że podany adres e-mail, zgodny ze wskazaniami strony diecezjalnej i parafialnej, był adresem podanym do korespondencji z Parafią. Jak wyjaśnił natomiast Proboszcz, podany adres e-mail nie był obsługiwany z uwagi na utratę hasła, do którego dostęp miał były pracownik Parafii. Niemniej jednak adres skrzynki elektronicznej nie został usunięty ze strony Parafii, co czyniło skutecznym złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Stwierdzić należało, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Do obowiązków organu administracji publicznej należy natomiast taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). I chociaż adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie był organ administracji publicznej ale Proboszcz Parafii, to jednak podanie na oficjalnej stronie Parafii adresu e-mail, powoduje, że adres ten należy uważać za oficjalny adres poczty elektronicznej Parafii. Za niezrozumiałą należy natomiast uznać argumentację Sądu pierwszej instancji, że podany adres e-mail dotyczy jedynie spraw parafialnych a nie cmentarza, skoro – jak wyjaśnił przecież Proboszcz Parafii – ma on charakter cmentarza parafialnego. Sąd nie wyjaśnił przyczyn dokonanego rozróżnienia, podsumowując to stwierdzeniem, że Proboszcz Parafii "jest bowiem tylko zarządcą cmentarza". Nie wyjaśnił również jaki inny podmiot miałby ewentualny obowiązek udzielenia informacji dotyczących owego cmentarza. Oczywiście rację ma Sąd pierwszej instancji, że inne zadanie ma zarządca cmentarza a inne cele są realizowane w ramach spraw dotyczących funkcjonowania parafii, jednakże argumentacja taka pomija to, że właściwym w obu tych spraw pozostaje ten sam podmiot, a mianowicie Proboszcz Parafii. Mając powyższe na uwadze, jako błędne należało ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przesłanie wniosku z 15 maja 2018r . na adres e-mail Parafii nie doprowadziło do zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, a po stronie Proboszcza Parafii nie powstał obowiązek rozpoznania spornego wniosku. Z tego też względu, zasadne okazały się być oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p,a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro złożenie wniosku w sprawie zainicjowało wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie w pierwszej kolejności zbadanie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w szczególności uwzględniając regulacje ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1947). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy, uwzględniając przy tym wniesione w sprawie opłaty.