IV SAB/Po 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T.W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy J. na rzecz skarżącego T.W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w związku z niewydaniem zaświadczenia w terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wydania zaświadczenia, bądź decyzji o odmowie wydania zaświadczenia, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a." w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2018 r. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy w J. wezwanie do sprostowania zaświadczenia nr. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy potwierdzającego fakt lub stan prawny nieruchomości przy ul. [...] w J. . Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 17 września otrzymał od Burmistrza Miasta i Gminy pismo nawiązujące do postanowienia SKO. W dniu [...] września 2018r złożył na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że pierwotnie odmówił sprostowania zaświadczenia bowiem przedmiotowe zaświadczenie nie zostało wydane na wniosek Skarżącego. W postanowieniu uchylającym postanowienie Burmistrza, Kolegium stwierdziło, że pismo z [...] lipca 2018 r. należało potraktować jako wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści i wydać zaświadczenie albo odmówić wydania takiego zaświadczenia. Następnie Skarżący został wezwany do sprecyzowania zakresu treści żądanego zaświadczenia. Skarżący nie sprecyzował swego wniosku. Organ wyjaśnił, że po wniesieniu skargi przez T. W. uznał, iż Skarżący nie zamierza sprecyzować żądanej treści zaświadczenia i w tej sytuacji wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Organ przyznał jednocześnie, że ma świadomość, iż powinien wydać zaświadczenie nie później niż w terminie 7 dni. Organ we wskazanym terminie przesłał jednak do Skarżącego wezwanie o sprecyzowanie treści zakresu żądania, gdyż zestawienie wniosków Skarżącego z dnia [...] lipca 2018r. i [...] września 2018r. nie pozwalało jednoznacznie ustalić, jakiego zaświadczenia domaga się Skarżący, w szczególności zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. - urzędowego potwierdzenia jakich faktów lub stanu prawnego domaga się skarżący. Tym samym organ uznał, że konieczne w sprawie jest odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Organ nie może bowiem i nie powinien we własnym zakresie ustalać, o jakie zaświadczenie ubiega się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Pojęcie "bezczynności" ogranicza się tylko do sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sadowej kontroli jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy związana z niewydaniem zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W art. 217 § 3 k.p.a. przewidziano, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W rozpatrywanej sprawie ocenie podlegało więc zachowanie terminu określonego w przepisie art. 217 § 3 k.p.a. Jak wspomniano, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. W terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. organ powinien zatem wydać zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Równocześnie dopuszcza się możliwość przekroczenia tego terminu, jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ. Jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a. organ winien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1035/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o sprostowanie zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości J.). Treść pisma z dnia [...] lipca 2018 r. mogła nasuwać uzasadnione wątpliwości co do treści żądania Skarżącego, jednak w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] zostało przesądzone, że pismo to stanowi wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści i na skutek tego wniosku należało wydać zaświadczenie albo odmówić jego wydania. Odpis postanowienia Kolegium wpłynął do kancelarii Burmistrza Miasta i Gminy w dniu [...] września 2018 r. Pismem z dnia [...] września 2018 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie zaświadczenia zgodnie z ww. postanowieniem Kolegium. W dniu [...] września 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy wezwał Skarżącego do sprecyzowania zakresu treści żądanego zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. W dniu [...] września 2018 r. Skarżący złożył ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W dniu [...] stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy przyjąć należało, że w dniu [...] września 2018 r. (data przesłania postanowienia Kolegium) w sprawie przesądzone zostało, że pismo z dnia [...] lipca 2018 r. stanowi wniosek o wydanie zaświadczenia. Jednocześnie analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że żądanie Skarżącego dotyczyło wydania zaświadczenia o przeznaczeniu w planie miejscowym nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w miejscowości J.. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżący domagał się sprostowania zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego właśnie tej nieruchomości. W piśmie tym wskazał, jakich okoliczności faktycznych i prawnych domaga się uwzględnienia w zaświadczeniu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. organ pouczył Skarżącego o możliwości złożenia nowego wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie przeznaczenia w planie miejscowym przedmiotowej nieruchomości. Wszelkie wątpliwości co do tego jak powinno być traktowane pismo Skarżącego zostały wyjaśnione w postanowieniu Kolegium z dnia [...] września 2018 r. Oznacza to, że w terminie 7 dni od [...] września 2018 r. (data przesłania postanowienia Kolegium) Burmistrz Miasta i Gminy powinien wydać zaświadczenie lub też postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Tymczasem po otrzymaniu postanowienie Kolegium, Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] września 2018 r. wezwał Skarżącego o sprecyzowanie treści żądania. W odpowiedzi Skarżący pismem z dnia [...] września 2018 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia [...] stycznia 2019 r. organ nie załatwił sprawy. W ocenie Sądu termin do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego został przez organ wielokrotnie przekroczony, a brak jednoznacznej odpowiedzi Skarżącego na wezwanie z dnia [...] września 2018 r. nie zwalniał organu od obowiązku załatwienia sprawy. Dopiero po wniesieniu przez T. W. skargi na bezczynność Burmistrz Miasta i Gminy postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. postanowienie o odmówił wydania zaświadczenia. Oznacza to zdaniem Sądu, że do dnia wydania przedmiotowego postanowienia organ pozostawał w bezczynności. Przy czym Sąd dostrzega, że wprawdzie postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. r. organ wskazał, że rozpatrzył wniosek z dnia [...] września 2018 r., to jednak analiza uzasadnienia postanowienia oraz akt administracyjnych sprawy, pozwala przyjąć, że pismo z dnia [...] września 2018 r. stanowiło kontynuację wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności stwierdzić trzeba, że miała ona charakter rażący. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Na oceną charakteru bezczynności organu miała w niniejszej sprawie wpływ zarówno charakter sprawy, jak okoliczność, iż analiza treści pism Skarżącego oraz uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2018 r. nie pozostawiała wątpliwości co do treści żądania Skarżącego. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność a może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego o wymierzenie grzywny nie został w żaden sposób uzasadniony, a Sąd nie dostrzega z urzędu potrzeby wydania orzeczenia wymierzeniu organowi grzywny. Jednocześnie oceniając wniosek Skarżącego Sąd miał na uwadze, że Skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu do wyjaśnienia wątpliwości co do treści żądania, czym nie przyczynił się do szybszego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w tym zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (100 zł).