VII SA/Wa 521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia B. K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z dnia [...] października 2015r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie budowy portierni oraz montażu szlabanów na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N. [...] w W. z wniosku skarżącej – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W dniu 29 września 2015 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej dotyczące budowy przez władze Szkoły [...] portierni oraz montaż szlabanów w celu zamknięcia ogólnodostępnej drogi będącej drogą pożarową na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N.[ w W. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r., organ I instancji działając na podstawie art. 61a § 1, art. 123 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy portierni oraz montażu szlabanów na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N.[ ...] w W. PINB wyjaśnił m.in., iż przyznanie statusu strony nie zależy od uznania organu orzekającego w sprawie, lecz wynika on z treści norm administracyjnego prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny. O prawach strony danego postępowania, nie decyduje również sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Ponadto, w sprawach budowlanych interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka nr ew. [...] z obrębu [...] nie posiada statusu ogólnodostępnej drogi, ponadto jest w posiadaniu Szkoły [...]. Dlatego też, ograniczenie skarżącej dojazdu do nieruchomości położonej przy ul. C. [...] w W., poprzez ustawienie szlabanów oraz portierni nie przyznaje uprawnienia do zainicjowania postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego we wskazanym w piśmie zakresie. Zażalenie na rozstrzygnięcie organu I instancji złożyła skarżąca. Podniosła, iż działka nr [...] z obrębu [...] na której posadowiony jest budynek przedszkola jest działką sąsiadującą z działką nr [...] z obrębu [...]. Furtki, jak i brama wjazdowa do wolnostojącego garażu na działce nr [...] istnieje od momentu powstania budynku czyli od 1993 r. Fakt istnienia bramy wjazdowej oraz furtki był uwzględniony w projekcie budowlanym będącym nierozłączną częścią decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wydanej w grudniu 1992 r. Ustalenia przyjęte w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy dla zmiany przeznaczenia oraz decyzji Prezydenta [...] nr [...]o zmianie przeznaczenia z [...] grudnia 2003 r. jednoznacznie określają, że nieruchomość przy ul. C. [...] i znajdujące się na niej przedszkole winny być skomunikowane właśnie poprzez drogę na terenie kampusu [...] zlokalizowaną przy ul. N. Władze [...] były stronami tych decyzji i udzieliły wyraźnej i bezwarunkowej zgody na piśmie w 2003 roku na tę okoliczność. Następstwem tych administracyjnych decyzji było otrzymanie wymaganych do prowadzenia zarejestrowanej w Biurze Edukacji działalności przedszkolnej, pozytywnych decyzji Straży Pożarnej zakładającej dojazd wozów strażackich drogą pożarową zlokalizowaną na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej, [...] fizycznie odcięło przewidziany ważnymi decyzjami administracyjnymi (pozwolenie na budowę z 1992 r., decyzja o warunkach zabudowy i pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania z 2003 r.) dojazd do nieruchomości skarżącej poprzez montaż szlabanów i budowę budki wartowniczej. Nadto skarżąca wskazała, że w związku z faktem, iż opisana inwestycja i budowa została wykonana bez wymaganych zgód i bez prawomocnego zezwolenia na budowę, zmienia porządek planistyczny, zmienia sposób korzystania z działki nr [...]z obrębu [...] (zakazana zmiana z art. 71 Prawa budowlanego i art. 59 ustawy o planowaniu) jest to też samowola budowlana zmieniająca przeznaczenie drogi, która do tej pory stanowiła drogę pożarową przedszkola niepublicznego pod adresem ul. C. [...] w W. zarejestrowanego w Biurze Edukacji i funkcjonującego na prawach placówek państwowych. [...]WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] października 2015 r. Uzasadniając przytoczył brzmienie art. 61 a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z jego treści wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. inwestycji. [...]WINB podniósł, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której prowadzone są roboty budowlane nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Zauważył, że niezbędnym jest aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedstawione w piśmie z dnia 29 września 2015 r. okoliczności (skarżąca wywodzi swój interes prawny z utrudnionego dojazdu do nieruchomości przy ul. C. [...] nie naruszają uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej jako osobom trzecim przez przepisy Prawa budowlanego. Kwestie te mogą być przedmiotem powództwa skierowanego do sądu cywilnego. Sam montaż szlabanu, jak również budowa portierni nieoddziaływuje w bezpośredni sposób na działkę skarżącej. Jednocześnie [...]WINB podkreślił, co słusznie wskazał organ I instancji, że działka nr ew. [...] nie posiada statusu drogi publicznej (ogólnodostępnej). Jest to działka budowlana, na której zlokalizowany jest kompleks obiektów z infrastrukturą towarzyszącą, m.in. drogami wewnętrznymi. Działka skarżącej nr ew. [...] posiada zaś zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. do ulicy C., która stanowi odrębną działkę nr ew. [...] i jest drogą powiatową (nr [...]). Świadczy o tym przyporządkowany numer porządkowy nieruchomości skarżącej, tj. ul. C. [...], na co wskazuje się w zażaleniu. Tak więc poprzez wykonywane roboty budowlane nie naruszono działce nr ew. [...] (nieruchomość skarżącej) dostępu do drogi publicznej. Z kolei sam fakt korzystania przez skarżącą z dróg wewnętrznych działki nr ew. [...] w celu dojazdu do własnej nieruchomości, nie świadczy o indywidulanym interesie prawnym. Organ odwoławczy zaznaczył, że działce nr ew. [...] zapewniony jest dostęp do drogi publicznej, którego nie ograniczają roboty wykonywane na działce nr ew. [...]. Konkludując [...]WINB uznał, że w sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej z uwagi na fakt, iż został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w zażaleniu. Nadto wskazała, że pomimo jej wniosku i wbrew sprzeciwowi wniesionemu przez Prezydenta [...] decyzją [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] nadal prowadzi prace budowlane, które wyraźnie zmieniają dotychczasowy porządek planistyczny i są kontynuacją samowoli budowlanej. W dniach 26 - 28 października 2015 r. robotnicy [...] założyli kraty wzdłuż furtek i bram na granicy działki o nr ew [...] (której skarżąca jest właścicielem) i działki o nr ew [...] z obrębu [...] , uniemożliwiając tym samym użytkownikom przedszkola na dotychczasowe korzystanie z terenu w sposób niezbędny do sprostania prawnym wymogom użytkowania budynku na cel oświatowy. Uniemożliwiono też korzystanie z wolno stojącego garażu, który jest skomunikowany wyłącznie drogą od ul. N. Zdaniem skarżącej, jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art.3 pkt 20 Prawa budowlanego, a przyporządkowanie numeru administracyjnego (ul. C. [...]) przez urząd nie jest jednoznaczne z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej wyłącznie poprzez ul. C.Skarżąca wyjaśniła, że w dokumentach z 1992 r. zapisano, iż wspomniana nieruchomość miała pierwotnie nadane dwa numery 1 i 2. Miało to związek z zaplanowanym sposobem użytkowania nieruchomości. Jako budynek mieszkalno -biurowy miał on spełniać dwie funkcje: część mieszkalna miała wejście i wjazd od strony ul. C., natomiast część biurowa miała dostęp do drogi publicznej czyli ul. N.przez drogę wewnętrzną leżącą na działce [...] w oparciu o zgodę wydaną przez [...]na etapie procesu uzyskiwania zgody na budowę obiektu (decyzja nr [...] z grudnia 1992 r.). Nadanie jednego numeru jednak nie zmieniło faktu, że budynek powinien być skomunikowany od ulicy N. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Jednocześnie wskazać trzeba, że o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W tym miejscu należy dokonać rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym, rozumianym jako sytuacja, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie jest w stanie wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uzasadniającego jej żądania (por.; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt: SA/Ł 1843/95, niepubl.). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym budowy portierni oraz montażu szlabanów na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N.[ w W. Skarżąca interes prawny wywodzi z utrudnionego dojazdu do nieruchomości nr ew. [...] przy ul. C. [...] w W., której jest właścicielem. Sąd w pełni podziela argumentację, którą przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Uznaje ją za prawidłową, wyczerpującą i przyjmuje za własną. Sąd zgadza się ze stwierdzeniem organów orzekających, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której prowadzone są roboty budowlane nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy działka o nr ew. nr [...] (na której prowadzono kwestionowane roboty budowlane) nie posiada statusu drogi publicznej (ogólnodostępnej). Jest to działka budowlana, na której zlokalizowany jest kompleks obiektów z infrastrukturą towarzyszącą, m.in. drogami wewnętrznymi. Z kolei sąsiadująca działka skarżącej nr ew. [...] posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. do ulicy C., która stanowi odrębną działkę nr ew. [...] i jest drogą powiatową (nr [...]). Zasadnie zatem organy orzekające uznały, że poprzez wykonywane roboty budowlane nie naruszono działce nr ew. [...] (nieruchomość skarżącej) dostępu do drogi publicznej. Z kolei sam fakt korzystania przez skarżącą z dróg wewnętrznych działki nr ew. [...] w celu dojazdu do własnej nieruchomości, nie świadczy o indywidulanym interesie prawnym. W świetle powyższego skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, który mógłby w takich okolicznościach stanowić o interesie prawnym wnioskodawczyni. Zasadnie zatem organy orzekające odmówiły wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Jednocześnie Sąd zauważa, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach organy orzekające wskazały, iż podjęto z urzędu czynności w celu wyjaśniania sprawy dotyczącej legalności budynku portierni na terenie działki nr ew. [...] przy ul. N. [...] w W. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.