II OSK 2717/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1283/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XVIII/322/16 w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Spółka) na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 27 grudnia 2016 r. nr XVIII/322/16 w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023–2028. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił obszernie zarzuty przedstawione w skardze Spółki na wskazaną wyżej uchwałę. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skargi sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, nieuwzględnienia realizowanego przez skarżącą Spółkę Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w [...] w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023–2028, pomimo że Zakład ten ujęty był w poprzedzającym ten Plan Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012–2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018–2023. Po drugie, naruszenia przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) przez szeroko rozumiany brak zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa w procesie uchwalania przedmiotowego Planu. Nie podzielający tych zarzutów Sąd I instancji wyjaśnił, że przy opracowywaniu projektów wykonania planów gospodarki odpadami nie stosuje się przepisów ustawy środowiskowej. Przepisy te znajdują zastosowanie tylko w przypadku opracowywania projektów planów gospodarki odpadami i jego aktualizacji. W ocenie Sądu I instancji, procedura uchwalenia zaskarżonej uchwały była prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 122), Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na niezrealizowanie przez Spółkę powyższej inwestycji zaplanowanej w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012–2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018–2023 oraz stanowiska Ministra Środowiska w zakresie przedmiotowej aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w 2016 r., brak było podstaw do uwzględnienia Zakładu Gospodarki Odpadami w [...] w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Oznacza to, że w uchwale w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023–2028 instalacja ta również nie mogła zostać uwzględniona. Spółka nie wykazała w żaden sposób, że właściwe prace budowlane dotyczące Zakładu Gospodarki Odpadami w [...] zostały rozpoczęte. O rozpoczęciu budowy Zakładu nie świadczy dokonanie przez Spółkę dwóch zgłoszeń zamiaru wykonania ogrodzenia oraz utwardzenia terenu przyszłej inwestycji. Do stwierdzenia, że Spółka rozpoczęła budowę Spółka musiałaby legitymować się decyzją zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami w [...], a o taką decyzję Spółka nie wystąpiła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe niezastosowanie art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) oraz 6 ust. 1 obowiązującej w momencie podejmowania uchwały ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Polegało to na braku przyjęcia, że zaskarżona uchwała w oczywisty sposób ogranicza wolność działalności gospodarczej Spółki, przez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności w zakresie prowadzonego przez nią składowiska odpadów. Po drugie, błędne zastosowanie art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, tj. akt prawny rangi niższej niż ustawa ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności. Po trzecie, art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 8 ust. 2 i Konstytucji RP. Polegało to na nieproporcjonalnym ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska. Ograniczenia możliwości wykonywania działalności, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, natomiast powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o .odpadach i w krajowym planie, gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M.P. poz. 784). Po czwarte, art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości, wynikające z wykreślenia Zakładu Gospodarki Odpadami "należącego" do Spółki z przedmiotowego Planu. W ocenie Spółki, wykreślenie z Planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi. Po piąte, błędnie zastosowanie art. 38a ustawy o odpadach przez pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego ogranicza wolność działalności gospodarczej Spółki w sferze prowadzonej przez nią działalności, uniemożliwiając jej wykonywanie i uzyskanie odpowiednich zezwoleń. Po szóste, błędną wykładnię art. 41. ust. 1-3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: prawo budowlane) przez przyjęcie, że prace przygotowawcze nie stanowią rozpoczęcia budowy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że "rozpoczęcie budowy następuje w momencie rozpoczęcia budowy". Po siódme, błędne zastosowanie art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 122). Spółka wskazała, że rozpoczęła budowę przed 6 lutego 2015 r., ponieważ przed tą datą wykonała prace przygotowawcze stanowiące o rozpoczęciu budowy. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy w jej granicach i brak przeprowadzenia dalszej merytorycznej kontroli uchwały, a także brak poddania ocenie wszystkich zarzutów skargi. Po drugie, art. 147 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy ze względu na posiadanie interesu prawnego i podstawy do stwierdzenia nieważności aktu, należało ją uwzględnić. W ocenie Spółki, w toku uchwalania planu doszło do naruszenia art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, art. 30, art. 39, art. 42, art. 37 pkt 2, art. 55 ust. 3 ustawy środowiskowej, a także § 22 ust. 1 i 2 Statutu Województwa Zachodniopomorskiego Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji części akt sprawy oraz oparcie orzeczenia na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach. W szczególności dotyczy to ustalenia, że Spółka nie rozpoczęła budowy, w sytuacji, gdy wykonała prace przygotowawcze, a także ustalenia, że przeprowadzono prawidłowo konsultacje społeczne, w sytuacji, gdy przyjęto projekt planu jeszcze przed zakończeniem konsultacji. Ponadto Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w toku sprawy zarzutów, w tym w szczególności do braku zachowania prawidłowej procedury przy uchwalaniu uchwały. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Zachodniopomorskie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 41 ust. 1–3 ustawy – Prawo budowlane. W szczególności zgodnie z art. 41 ust. 1 prawa budowlanego rozpoczęcie budowy zachodzi z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie projektowanej budowy. Są nimi: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) realizacja niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy łącznie z budową tymczasowych obiektów; 4) realizacja przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ponadto prace przygotowawcze mogą być wyłącznie realizowane na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Natomiast w tej sprawie podjęte przez skarżącą Spółkę działania w postaci zgłoszeń zamiaru realizacji ogrodzenia czy też utwardzenia terenu planowanej budowy instalacji nie spełniają ustawowych wymagań prac przygotowawczych, jak i nie były prowadzone na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Dlatego też chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący błędnego zastosowania przez Sąd I instancji podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z tego powodu, że skarżąca Spółka nie rozpoczęła budowy przedmiotowej instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., ponieważ nawet przed tą datą nie wykonała prac przygotowawczych świadczących o rozpoczęciu budowy. Należy także podkreślić, że na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych musi być zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiskowa (Dz.U. z 2016 r. poz. 672; dalej: p.o.ś.). Oznacza to, że przedmiotowe prace przygotowawcze dotyczą w tym przypadku tak specyficznej budowli jaką jest Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK), która obejmuje nie tylko elementy techniczne lecz również organizacyjne i funkcjonalne dotyczące w tym przypadku termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Ponadto analiza i ocena rodzaju prac przygotowawczych wymaga w tym przypadku jeszcze wykładni pojęć prawnych "instalacja" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., którą może być zarówno stacjonarne urządzenie techniczne, jak i zespół stacjonarnych urządzeń technicznych, jeżeli są powiązane technologiczne oraz do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, czy też budowla niebędąca urządzeniami technicznymi lub ich zespołami. Z kolei pojęcie prawne "zakład" w świetle art. 3 pkt 48 p.o.ś. oznacza jedną lub nawet kilka instalacji łącznie z terenem, do którego podmiot prowadzący instalację posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Natomiast zgodnie z powołanym wyżej art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów. Dlatego też trzeba przypomnieć, że RIPOK, oprócz budowy niezbędnych obiektów budowlanych, wymaga przygotowania terenu zakładu przeznaczonego do przetwarzania odpadów. Ponadto z art. 3 pkt 48 p.o.ś. nie wynika, że instalacje tworzące zakład muszą być położone na jednej działce ewidencyjnej lub na działkach ewidencyjnych bezpośrednio ze sobą graniczących, chociaż najczęściej teren zakładu jest położony na sąsiadujących ze sobą działkach, do których tytuł prawny ma oczywiście ten sam podmiot, co także powinny uwzględniać prowadzone prace przygotowawcze dla tego rodzaju budowy. Ponadto należy również podkreślić, że brak jest w tym zakresie zarzutów kasacyjnych dotyczących nieprawidłowej wykładni przez Sąd I instancji art. 3 pkt 6 p.o.ś. (czyli pojęcia "instalacja") jak i art. 3 pkt 48 p.o.ś. (a więc pojęcia "zakład"), biorąc pod uwagę, że przedsięwzięcie, które służy do przetwarzania odpadów komunalnych posiada jednocześnie cechy instalacji oraz zakładu. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 38a ustawy o odpadach z tej przyczyny, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 27 grudnia 2016 r. jako akt prawa miejscowego ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej Spółki. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że powyższa uchwała sejmiku województwa jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Z kolei art. 38a ustawy o odpadach stanowi, że jeżeli przedmiotowa instalacja nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. W tej sprawie niespełnienie przez skarżącą Spółkę ustawowego wymagania z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 cyt. ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w zakresie braku wykonania przed 6 lutego 2015 r. co najmniej prac przygotowawczych świadczących o rozpoczęciu przedmiotowej budowy oznacza, że brak jest naruszenia interesu prawnego Spółki. Po trzecie, brak jest również w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały sejmiku województwa obowiązującego wówczas art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie działalności gospodarczej jest dozwolone tylko w formie ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny. Tego rodzaju sytuacja prawna i faktyczna wystąpiła w tej sprawie, ponieważ ustawa o odpadach ze względu na ważny interes publiczny, którym jest ochrona środowiska wprowadziła powyższe ograniczenie. Z kolei art. 8 cyt. ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców nawet nie obowiązywał w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały sejmiku. Po czwarte, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi błędne zastosowanie art. 22 Konstytucji RP w związku z 8 ust. Konstytucji RP, który stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio jeżeli Konstytucja nie stanowi inaczej. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona uchwała sejmiku województwa jest aktem prawa miejscowego wydawanym zgodnie z art. 94 Konstytucji RP na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a więc z woli ustawodawcy reguluje wprowadzone przez ustawę wymagania, czyli nie może ich samodzielnie kształtować. Ponadto ograniczenie wolności gospodarczej jest dokonywane tylko w granicach ustalonych przez ustawodawcę, tak jak np. w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po piąte, brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach jak i w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W tej sprawie nie ma bowiem także podstaw do stwierdzenia naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 w zakresie ograniczenia zasady wolności gospodarczej. Wynika to z tego, że skarżąca spółka nie spełniła jednego z podstawowych ustawowych wymagań – co podniesiono wyżej – czyli rozpoczęcia prac przygotowawczych dotyczących wykonania przedmiotowej budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., czyli nie spełniła ustawowego obowiązku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Po szóste, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z powodu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeżeli bowiem skarżąca Spółka nie zrealizowała jednego z podstawowych ustawowych wymagań, czyli rozpoczęcia budowy przedmiotowej instalacji przed 6 lutego 2015 r., w celu jej uwzględnienia w uchwale w zakresie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem pespektywy na lata 2022–2028, to brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa także w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po siódme, brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, przy czym granice sprawy wyznacza jej zakres przedmiotowy wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej uchwały sejmiku województwa, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów skarżącego, lecz jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał analizy stanu prawnego sprawy. Po ósme, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. z powodu braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały sejmiku województwa, ponieważ nie nastąpiło naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki. Dotyczy to także braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, art. 30, art. 39, art. 42, art. 37 pkt 2, oraz art. 55 ust. 3 ustawy środowiskowej, jak i § 22 ust. 1 i 2 Statutu Województwa Zachodniopomorskiego. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona uchwała sejmiku województwa jest aktem prawa miejscowego i prawidłowo została wydana zgodnie z art. 94 Konstytucji RP na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Ponadto – co podniesiono wyżej – skarżąca Spółka nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Nie rozpoczęła bowiem w świetle art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 cyt. ustawy z 15 stycznia 2015 r. nawet realizacji prac przygotowawczych służących budowie planowanej instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. Oznacza to, że nie spełniła w tym przypadku ustawowego wymagania koniecznego do uwzględnienia danej instalacji w uchwale sejmiku województwa w przedmiocie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego. Ponadto należy podkreślić, że skarżąca Spółka może kwestionować procedurę uchwalenia zaskarżonej uchwały sejmiku województwa regulowaną w szczególności ustawą o odpadach tylko w swoim interesie prawnym, czyli powinna wykazać, że jest naruszony jej interes prawny, a nie w interesie faktycznym, który jest wystarczający w procedurze udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 54 w związku z art. 46 i art. 47 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 36 ust. 7 ustawy środowiskowej. Ponadto ustawodawca w obowiązującym wówczas stanie prawnym wprowadził powyższy udział społeczeństwa przy opracowaniu projektów planów gospodarki odpadami zgodnie z art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach. Jednak dotyczył on opracowywanego projektu planu gospodarki odpadami dla województwa, a następnie jego aktualizacji, przyjmowanych w formie uchwały sejmiku województwa, a nie dotyczył uchwały sejmiku województwa w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa będącej już aktem prawa miejscowego. Ponadto skarżąca Spółka zgłaszała swoje uwagi i wnioski w ramach procedury udziału społeczeństwa na etapie procedury opracowywania uchwały sejmiku województwa w przedmiocie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023–2028. Z kolei uchwała sejmiku podjęta w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa zachodniopomorskiego musi być zgodna z uchwałą sejmiku województwa uwzględniającą wprowadzone aktualizacje w przedmiocie planu gospodarki odpadami dla województwa zachodniopomorskiego. Oznacza to, że w żadnym przypadku nie może samodzielnie zmieniać jej ustaleń zarówno co do podziału na dwa regiony, tj. zachodni i wschodni jak i wybranych instalacji, które w danych regionie są przeznaczone do przetwarzania odpadów komunalnych. Po dziewiąte, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, które wystąpiły w tej sprawie. W szczególności dotyczy to więc braku rozpoczęcia przez skarżącą Spółkę przedmiotowej budowy instalacji przed 6 lutego 2015 r., ponieważ nawet nie rozpoczęła prac przygotowawczych w świetle art. 41 ust. 1–3 prawa budowlanego jak i w związku z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 48 p.o.ś. Natomiast naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały sejmiku województwa, która prowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniach dokonanych w zaskarżonej uchwale sejmiku województwa, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Ponadto przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z kolei w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.