II SA/Sz 1283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r., nr XVIII/322/16 w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 oddala skargę. E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. , zwana dalej "Spółką", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XVIII/322/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Równocześnie Spółka zaskarżyła uchwałę Nr XVIII/321/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 (sprawa objęta postępowaniem o sygn. akt II SA/Sz 317/18 oraz II SA/Sz 1287/18). Skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, poprzez brak zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa, o którym mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. - art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa przed przyjęciem dokumentów lub ich zmianą, - art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak spełnienia wymogów wskazanych w tym przepisie, - art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak uzasadnienia dołączonego do przyjętego dokumentu, - art. 37 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak podania informacji o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, - nierozpatrzenia szeregu wniesionych uwag, przy czym w ogóle nie odniesiono się do części, w ogóle nie uzasadniono sposobu rozpatrzenia, - naruszenie procedury podejmowania uchwał, - art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak pisemnego podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione; co w konsekwencji spowodowało brak ujęcia w wyżej wymienionym planie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., gmina K. P. według złożonego przez Spółkę Formularza uwag i wniosków do projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 wraz z załącznikami oraz brak ujęcia w uchwale Nr XVIIl/322/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, w § 2 i § 4 Planowane regionalne instalacje: Instalacji przewidzianych do budowy w Regionalnym Zakładzie Gospodarki odpadami w Ś.. 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska, gdy tymczasem ograniczenia możliwości wykonywania działalności, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 - M.P., poz. 784), - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady równości wynikające z wykreślenia z zapisów Planu, Zakładu Gospodarki Odpadami Spółki, gdy tymczasem wykreślenie z planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka wskazała, iż w poprzednim "Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023", w załączniku do przyjętej uchwały nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., Zakład Gospodarki Odpadami w Ś. Spółki został ujęty, na stronach od 161 do strony 169, w rozdziale 8.2. Region CZG RXXI, w którym przedstawiona została jego szczegółowa charakterystyka. W związku z tym, Spółka uzyskała ostateczną decyzję administracyjną o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozpoczęła prace budowlane przy budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., przy czym prace te prowadzone były do tej pory na podstawie zgłoszenia (nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Spółka poniosła duże koszty związane z kosztami poniesionymi na najem od Gminy K. terenu planowanej inwestycji, opracowaniem dokumentacji projektowej, wykonanych do tej pory prac budowlanych, kosztów wyłączenia gruntów pod inwestycję z produkcji rolnej, zakupu hal produkcyjnych czy zamówionych do zakładu instalacji. Z całkowicie niezrozumiałych względów, Spółka nie została w ogóle, w odróżnieniu od innych podmiotów wpisanych w Plan, zawiadomiona o dokonywaniu aktualizacji planu oraz przewidywanym usunięciu Spółki z planu. O aktualizacji Planu spółka dowiedziała się jedynie przypadkiem i to w ostatnim momencie na wniesienie uwag i niezwłocznie je zgłosiła. Skarżąca Spółka podniosła, że podjęcie wyżej opisanych uchwał stanowi naruszenie praw i nabytych uprawnień przez Spółkę, poprzez nieuwzględnienie w załączniku do uchwały XVIII/321/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023 - 2028, zapisów dotyczących Planowanej budowy Instalacji przetwarzania odpadów Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., gmina K. P., pomimo że Zakład ten był ujęty w załączniku przyjętej Uchwały Nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 roku w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023. Jednocześnie istnieje przepis prawa materialnego (art. 186 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), który powoduje w stosunku do Spółki ograniczenia w uzyskaniu określonych praw (bądź pozbawia jej tych praw), to tym samym Spółka nie tylko posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (lub jej aktualizacji) ale też wykazała, że jej interes prawny został naruszony zapisami przyjętego WPGO. Nadto nie uwzględniono faktu, że Spółka, w dacie powstawania planu posiadała ostateczną decyzję administracyjną o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozpoczęła prace budowlane przy budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., przy czym prace budowlane, które były prowadzone, prowadzone były na podstawie zgłoszenia, tym niemniej spełniały wymogi prac budowlanych i nimi były. Nie uwzględniono faktu, że niewpisanie w przyjętym w uchwale Nr XVI/218/12 Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 oraz w uchwale Nr XVIII/322/16 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023 - 2028, Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. budowanego przez Spółkę narazi ją na straty, gdyż do tej pory poniosła duże koszty. Zdaniem Spółki, powyższe stanowi naruszenie przepisu ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, gdzie w art. 1. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wprowadzono następujące zmiany: art. 4.1. Przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosuje się go jedynie również do określonego rodzaju instalacji, konkretnie tam wymienionych. Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Spółka zaznaczyła, że w poprzednio obowiązującym Planie, Regionalny Zakład Gospodarki Odpadami w Ś. określony był jako zakład termicznego unieszkodliwiana odpadów, przez co znajduje się poza zakresem ww. nowelizacji. Pomimo dostarczenia w dniu 27 września 2016 r. do organu odpowiedzi na pismo z dnia 23 września 2016 r., do której dołączono dokumenty potwierdzające możliwość rozpoczęcia prac budowlanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, pozwolenia wodnoprawnego, nie podjęto choć jakiejkolwiek próby rozważenia uwag, w sytuacji, gdy Spółka podjęła szereg czynności organizacyjnych, budowlanych i innych zmierzających do wybudowania Zakładu, a tym samym poniosła szereg wydatków. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach, przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zaś zgodnie z ustępem 8. w przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3 ww. ustawy. Zdaniem Spółki, przy opracowaniu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami organ nie przestrzegał ww. przepisów. Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, wniósł o oddalenie skargi. Sejmik podkreślił, że w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, znajdowały się zapisy dotyczące budowy instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Ś. przez Spółkę. Inwestycje te nie zostały zrealizowane. Natomiast wnioski ww. podmiotu przekazane do aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w dniu 21 września 2016 r. w ramach konsultacji społecznych dotyczyły zapisów Planu Inwestycyjnego, w którym zgłoszono do realizacji następujące planowane nowe inwestycje w ramach Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś.: 1) instalacja termicznego przekształcania odpadów komunalnych - planowany termin oddania do eksploatacji 2020 r. 2) sortownia odpadów - planowany termin oddania do eksploatacji 2018 r. 3) instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych - planowany termin oddania do eksploatacji 2018 r. 4) kompostownia odpadów - planowany termin oddania do eksploatacji 2018 r. 5) składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - planowany termin oddania do eksploatacji 2020 r. W Planie Inwestycyjnym został uwzględniony zapis dotyczący budowy nowej instalacji pod nazwą "Sortownia selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych" ze względu na potrzeby województwa dotyczące tego rodzaju instalacji. Zdaniem Sejmiku, wnioski Spółki przekazane do aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w 2016 r. dotyczyły zapisów Planu Inwestycyjnego, którego projekt zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy o odpadach podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, co oznacza, iż opinia wyrażona przez Ministra Środowiska jest dla Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wiążąca. Artykuł 35a ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskazuje, iż plan inwestycyjny stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W związku z powyższym zapisy znajdujące się w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, muszą stanowić odzwierciedlenie informacji zawartych w Planie Inwestycyjnym dla Województwa Zachodniopomorskiego. Minister Środowiska tym samym zastrzegł sobie prawo do decyzji odnośnie do kierunku rozwoju infrastruktury do przetwarzania odpadów. Kluczową kwestią podnoszoną przez Ministra Środowiska w trakcie opiniowania, która wpłynęła na nieuwzględnienie w województwie planowanych do budowy spalarni odpadów komunalnych, oprócz budowanej już instalacji w S., był fakt, iż do 2020 r. udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30%, natomiast uwzględnienie instalacji w Ś. , bądź też innych zgłaszanych spalarni, spowodowałoby przekroczenie zakładanego limitu. Minister Środowiska swoje stanowisko dotyczące braku zgody na budowę kolejnych spalarni w Województwie Zachodniopomorskim uzasadnił również tym, iż moce przerobowe obecnie funkcjonujących instalacji RIPOK, zagospodarowujących odpady komunalne w województwie przewyższają już w znacznym stopniu ilość wytworzonych odpadów komunalnych. Zgodnie z tą argumentacją nie było możliwości uwzględnienia w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 oraz w Planie Inwestycyjnym planowanych inwestycji polegających na budowie nowych instalacji MBP oraz składowisk odpadów, w szczególności tych, których budowy fizycznie nie rozpoczęto. Z uwagi na niezrealizowanie inwestycji zaplanowanej w WPGO 2012 oraz przedstawione powyżej stanowisko Ministra Środowiska w aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w 2016 r. nie uwzględniono Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś.. Organ podkreślił również, iż Spółka nie posiadała pozwolenia na budowę oraz dziennika budowy potwierdzającego termin rozpoczęcia prac budowlanych Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś.. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ wskazał, że procedura uchwalenia zaskarżonej uchwały była prawidłowa. W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2018 r. Spółka dodatkowo podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia prawa w zakresie art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, poprzez brak zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa o którym mowa w u.i.ś. oraz art. 30 u.i.ś., poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa przed przyjęciem dokumentów lub ich zmianą. W zakresie art. 42 u.i.ś. Spółka wskazała, że pomimo złożenie szeregu dokumentów do akt sprawy, organ nie przedstawił dowodów, z których wynikałoby, że sporządzono uzasadnienia i dołączono je do przyjętego dokumentu, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zgodnie zaś ze stanowiskiem wyrażonym w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. w sprawie IV SA/Wa 837/17: zaniechanie ponownego przeprowadzenia konsultacji społecznych w sytuacji istotnych zmian wprowadzonych w projekcie planu, jak również naruszenie art. 46 u.i.ś. poprzez brak ponownego opiniowania Planu przez organy wymienione wart. 57 i 58 u.i.ś. stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Spółki, uchybiono również samej procedurze przyjęcia planu, obowiązującej zgodnie ze Statutem Województwa Zachodniopomorskiego. Zgodnie z § 22 ust. 1 Statutu, o terminie i miejscu obrad Przewodniczący Sejmiku powiadamia pisemnie radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem sesji. Zgodnie z § 22 ust. 2 Statutu do zawiadomienia o sesji dołącza się porządek obrad i projekty uchwał. W toku procedowania, nie sposób jest uznać, że dopełniono tego obowiązku, skoro projekty uchwał zostały zarejestrowane dopiero 21 grudnia 2016 r., a sesja odbyła się 27 grudnia 2016 r. Dostrzec również należy, że podczas uchwalania Planu nie zachowano zasady równości stron. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. decyzji z [...] r. o zezwoleniu na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, decyzji z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz umowy najmu gruntu, na okoliczność uzyskania decyzji i poczynionych czynności zmierzających do utworzenia Zakładu Gospodarki Odpadami oraz poniesionych z tego tytułu kosztów. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Spółki wskazał, że interesu prawnego Spółki upatruje w art. 41, 42 i 43 ustawy o odpadach. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 318/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę E. B. Spółki z o.o. w M. uwagi na niewykazanie przez Spółkę, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. . Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach: 1. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z o samorządzie województwa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia Uchwały Nr XVIII/322/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, podczas gdy uznać należy, że interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie realizuje się w ten sposób, że zaskarżona uchwała pozbawia ją w zasadzie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie uprzednio przewidzianym, a tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego. 2. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w momencie podejmowania uchwały) w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieprzyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa narusza interes prawny skarżącej realizujący się w powołanych przepisach, podczas gdy zaskarżona uchwała w oczywisty sposób ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej spółki, poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności z zakresie prowadzonego przez nią składowiska odpadów co narusza prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej. 3. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego tj. akt prawny rangi niżej niż ustawa ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności. 4. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w zw. z art. 8 ust. 2 i Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska, gdy tymczasem ograniczenia możliwości wykonywania działalności, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M.P. poz. 784). 5. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości, wynikające z wykreślenia z zapisów Planu, Zakładu Gospodarki Odpadami skarżącej spółki, gdy tymczasem wykreślenie z planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi. 6. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 a ustawy o odpadach, poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego tj. akt prawny rangi niższej niż ustawa ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności, uniemożliwiając jej wykonywanie i uzyskanie odpowiednich zezwoleń. 7. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 41 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że prace przygotowawcze nie stanowią rozpoczęcia budowy. 8. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy spółka rozpoczęła budowę przed dniem 6 lutego 2015 r., skoro przed tą datą wykonała, zgodnie zresztą z ustaleniem Sądu, prace przygotowawcze, stanowiące o rozpoczęciu budowy. 9. Naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi, podczas gdy Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie tylko zarzutów ujętych w skardze ale nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 10. Naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy strona skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu, a jej interes został naruszony, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły podjęcie przez organ uchwały w obecnej treści, w szczególności wobec poddaniu do konsultacji społecznych Planu Gospodarki Odpadami o innej treści niż Plan ostatecznie uchwalony co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uchwalenie Planu, który de facto nie był w rzeczywistości w pełni konsultowany ze społeczeństwem. 11. Naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy ze względu na posiadanie interesu prawnego i istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności aktu, należało ją uwzględnić, w sytuacji dokonania w toku uchwalania planu wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów, co w konsekwencji spowodowało brak ujęcia w wyżej wymienionym planie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś., gmina K. P. według złożonego przez skarżącą spółkę Formularza uwag i wniosków do projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 wraz z załącznikami oraz brak ujęcia w uchwale Nr XVIII/322/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, w § 2 i § 4 Planowane regionalne instalacje: Instalacji przewidzianych do budowy w Regionalnym Zakładzie Gospodarki Odpadami w Ś.. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3298/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd II instancji wskazał, że skarga kasacyjna E. B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. została oparta na uzasadnionych podstawach. W ocenie NSA, skarżąca może wskazywać na istnienie swego interesu prawnego w oparciu o obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 8 Prawa przedsiębiorców, art. 38 a ustawy o odpadach, czy art. 20 i 22 Konstytucji RP bowiem regulacje tam zawarte nadają jej uprawnienia, które z kolei zostają naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. W istocie brak uwzględnienia instalacji skarżącej w zakresie wskazanym w poprzednim planie gospodarki odpadami, w zaskarżonej uchwale wpłynie na jej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Została ona też ograniczona w możliwości rozwoju w tym zakresie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Powyższe przesądza o tym, zdaniem Sądu II instancji, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. NSA wskazał również, że postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 317/18, odrzucające skargę E. B. Spółka z o.o. w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. Nr XVIII/321/16 w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami mają kluczowe znaczenie dla późniejszego kształtu uchwał wykonawczych, dlatego uchylenie postanowienia w sprawie o sygn. akt II OSK 3297/18, miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. W dniu 25 lutego 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył do akt pismo (kopię) o odstąpieniu przez Zachodniopomorską Radę Działalności Pożytku Publicznego od wyrażenia opinii w sprawie projektu uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2021 oraz projektu aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2021. Na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. Sąd postanowił o oddaleniu wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę z w a ż y ł, co następuje: Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: "P.p.s.a." (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Przez wykładnię prawa rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko wyjątkowo, np. w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy, co jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiło. W konsekwencji, związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego - i zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co z kolei determinuje treść nowego orzeczenia. Mając na względzie powyższe, należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3298/18. Uwzględniając wytyczne zawarte w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zatem uznać, iż strona skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, i przeprowadzić merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały. Badając ponownie sprawę w ramach ww. kontroli zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XVIII/322/16 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 38 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", zgodnie z którym wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami może wskazać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną spalarnię odpadów komunalnych, jeżeli wynika to z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Jak wynika z treści podniesionych w skardze zarzutów, sprowadzają się one do dwóch kwestii, tj. nieuwzględnienia realizowanego przez skarżącą Spółkę Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, pomimo że Zakład ten ujęty był w poprzedzającym ów Plan Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, oraz naruszenia przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez szeroko rozumiany brak zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa w procesie uchwalania przedmiotowego Planu. Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty należy uznać za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z analizy treści zapisów ustawy, w szczególności art. 36 ust. 7 oraz art. 37, wynika, iż przy opracowywaniu projektów wykonania planów gospodarki odpadami nie stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy tej ostatniej ustawy znajdują zastosowanie tylko w przypadku opracowywania projektów planów gospodarki odpadami. Z tego względu za chybione Sąd uznał zarzuty skargi wskazująca na naruszenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu procedura uchwalenia zaskarżonej uchwały była prawidłowa. Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi zarzutu naruszenia przepisu art. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122), to Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że z uwagi na niezrealizowanie przez skarżącą Spółkę inwestycji zaplanowanej w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 oraz stanowisko Ministra Środowiska w aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w 2016 r., brak było podstaw do uwzględnienia Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, a co za tym idzie w uchwale w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028. Trafnie organ przyjął, że skarżąca Spółka nie wykazała w żaden sposób, iż właściwe prace budowlane dotyczące Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. zostały rozpoczęte. O rozpoczęciu budowy takiego Zakładu nie świadczy dokonanie przez skarżącą dwóch zgłoszeń zamiaru wygnania ogrodzenia oraz utwardzenia terenu przyszłej inwestycji. Aby można było rozważać czy doszło do o rozpoczęcia budowy przede wszystkim Spółka musiałaby legitymować się decyzją zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami w Ś. , a o taką decyzję Spółka nie wystąpiła. Reasumując Sąd uznał, że Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego procedując nad zaskarżona uchwałą nie naruszył zarzucanych, a opisanych wyżej przepisów, w tym również prawa materialnego. Dlatego też skarga, jako niezasługująca na uwzględnienie, podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.