II GSK 1459/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. – Z. N. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2281/18 w sprawie ze skargi G. – Z. N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2281/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę G.- Z. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2003 r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez G.sp. z o.o. z siedzibą w W., (zwanej dalej Spółką) zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi Wojewódzkiej ul. G. rej. ul. B. o pow. 2110 m2, drogi powiatowej ul. B. rej. ul. G. o pow. 830 m² na okres od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 marca 2004 r. oraz umieszczenie w nim targowiska i ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym targowiska w łącznej wysokości 143.529,75 zł. W podstawie prawnej powołano na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej u.d.p. Decyzją z [...] maja 2010 r. SKO, po rozpatrzeniu wniosku Spółki stwierdziło nieważność ww. decyzji z [...] grudnia 2003 r. – na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. W uzasadnieniu wskazano, że Spółka, niezależnie od umowy zawartej z Gminą, nie mogła być stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bowiem takie uprawnienie przysługiwało wyłącznie Gminie m.st. Warszawy jako właścicielowi targowiska. Następnie Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie (dalej "ZDM" ) w dniu 15 marca 2011r. wystąpił do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO z [...] maja 2010 r., wskazując że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na stwierdzeniu, że Spółka nie posiadała prawa do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z [...] lipca 2018 r. SKO stwierdziło nieważność ww. decyzji SKO z [...] maja 2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz art. 28 K.p.a. – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spółka prawa handlowego posiadająca osobowość prawną nie może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, podmiot występujący o zezwolenie nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do występowania o zajęcie pasa drogowego, skoro przedmiotem tego postępowania jest dopiero zamiar faktycznego zajęcia tego pasa, a organ wydający zezwolenie nie jest uprawniony do oceny przesłanek stojących za powodem wystąpienia z takim wnioskiem. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] września 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2018 r., podzielając w całości stwierdzenie, że zakwestionowana decyzja z [...] maja 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, że o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może wystąpić każdy podmiot - osoba fizyczna, prawna oraz jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. O ile zatem podmiot występujący może pozostawać w stosunku administracyjnoprawnym nawiązanym między organem wydającym decyzję a stroną postępowania, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by kwestionować jego legitymację do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji. Organ wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może badać wyłącznie takie okoliczności, które są mu niezbędne do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, jaką jest faktyczne zarządzanie lub uprawnienie do zarządzania targowiskiem w chwili wydania decyzji, do takich przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie należy. Wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego nie zobowiązuje podmiotu do jego faktycznego zajęcia we wnioskowanym terminie, natomiast podmiot ten jest zobowiązany do uiszczenia opłat określonych decyzją zezwalającą. To, czy i w jakim zakresie podmiot występujący o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego skorzysta z przysługujących mu na podstawie decyzji uprawnień do jego zajęcia, leży wyłącznie po jego stronie. Skargę do WSA wniosła Spółka, domagając się uchylenia ww. decyzji i wskazując że interes prawny i faktyczny miał "właściciel" targowiska, tj. Miasto Stołeczne Warszawa. Natomiast Spółce jedynie powierzono administrowanie targowiskiem, nie była jego posiadaczem, a zatem nie może ponosić kosztów związanych z funkcjonowaniem targowiska. Sąd I instancji, oddalając skargę, podkreślił że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie tego, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W rezultacie w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. WSA wskazał, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych, a zatem rację ma organ, że także spółka prawa handlowego może być stroną postępowania o wydanie takiego zezwolenia, niezależnie od struktury własnościowej Spółki. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko SKO, że adresatem decyzji może być każdy podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące własności targowiska WSA stwierdził, że kwestia ta nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż badaniu podlega jedynie prawidłowość zastosowania przez SKO instytucji nadzwyczajnej, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji – co do którego nie dopatrzono się naruszenia prawa. Reasumując WSA uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zrzekając się rozprawy i podnosząc zarzuty naruszenia przez WSA następujących przepisów: - prawa materialnego: art. 28 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do ustalenia, że skoro strona skarżąca zażądała czynności organu, to miała w tym interes prawny lub obowiązek, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania; art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do ustalenia, że skoro przepis nie wskazuje katalogu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa ruchu drogowego, to zwalnia to organ nie tylko z konieczności badania okoliczności sprawy, ale również pozwala na pominięcie znanych organowi faktów, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania; art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby, która nie była stroną postępowania; art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, że naruszenie prawa materialnego polegające na uznaniu skarżącej za stronę nie ma wpływu na wynik sprawy, podczas gdy uznanie skarżącej za stronę doprowadziło do wydania w stosunku do niej decyzji; art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez dowolne uznanie, że przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną nie stanowi w rozpatrywanej sprawie wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA, a w przypadku uznania przez, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że SKO nie żądało przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie jako wymóg formalny wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W konsekwencji wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przechodząc natomiast do oceny złożonej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i – sformułowane w sposób ogólny – przepisów postępowania. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w związku z wydaną w 2003 r. decyzją zezwalającą Spółce na zajęcie spornego pasa drogowego (targowiska) i ustalającą Spółce opłatę za umieszczenie w pasie drogowym targowiska, zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji – co nastąpiło decyzją SKO z [...] maja 2010 r. W stosunku do tego ostatniego rozstrzygnięcia, wskutek wniosku ZDM, zapadła ostateczna decyzja SKO z dnia [...] września 2018 r. stwierdzająca jej nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to podzielił w całości WSA, co kwestionuje obecnie skarżąca kasacyjnie. W tym miejscu dodać trzeba, że skarga kasacyjna o identycznej treści była już badana przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie między tymi samymi stronami – o niemal identycznym stanie prawnym i faktycznym, różniąc się jedynie okresem, na jaki zezwolono Spółce na zajęcie tego samego pasa drogowego przez umieszczenie tam targowiska z jednoczesnym ustaleniem opłaty z tego tytułu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie obecnie orzekającym – podziela w całości i przyjmuje za własne rozważania prawne zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 1373/19, którym oddalono skargę kasacyjną Spółki. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni wskazanego przepisu. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej w ramach uzasadnienia tego zarzutu, że interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony miał właściciel targowiska (Miasto Stołeczne Warszawa) – nie zaś Spółka, która była tylko jego administratorem – należy ocenić jako nieuprawnione. Okoliczności te mogą bowiem jedynie wskazywać na posiadanie lub nieposiadane przez ten ostatni podmiot interesu faktycznego w uzyskaniu wnioskowanego przezeń zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (z czym wiąże się również ustalenie opłaty z tego tytułu). Nie sposób natomiast uznać – jak podnosi Spółka – że nie posiadała w tym zakresie interesu prawnego i w konsekwencji nie mogła być stroną postępowania. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarówno z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i z całokształtu sprawy wynika, że w istocie skarżącej kasacyjnie nie chodziło o brak możliwości – z przyczyn podmiotowych – uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i prowadzenie targowiska, ale o konieczność związanego z tym poniesienia opłat, który to obowiązek nie został między właścicielem targowiska a jego zarządcą – skarżącą Spółką ustalony w sposób dla tej ostatniej satysfakcjonujący. Są to jednak okoliczności, które nie uzasadniają poglądu, że skarżąca kasacyjnie nie mogła być stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na brak interesu prawnego. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. – z którego wynika że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził bowiem poglądu przypisanego mu przez autora skargi kasacyjnej –brak jest stwierdzenia, że wobec niewskazania w przepisach katalogu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, organ nie musi badać okoliczności sprawy, pozwalając na pominięcie znanych faktów. W tym miejscu zaakcentować natomiast trzeba trafne stwierdzenie przez WSA, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych. W rezultacie prawidłowo podzielono przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO, że także spółka prawa handlowego może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – niezależnie od struktury własnościowej tej spółki. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do trafnej konstatacji o tym, że adresatem decyzji może być każdy podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego – co uprzednio wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO. Co się zaś tyczy przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego nakładania kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, to nie znajduje zastosowania w rozpoznanej sprawie, w której jest inny przedmiot postępowania. Ponadto odmienne – w stosunku do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia – są przesłanki możliwości wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Natomiast wobec ustalenia, że skarżąca Spółka mogła być stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – w sytuacji gdy to na wniosek Spółki postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte – zarzut o skierowaniu decyzji do podmiotu, który nie był stroną postępowania należy uznać za nieuprawniony. W rezultacie brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2003 r. o udzieleniu stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod targowiska i ustalającej opłatę z tego tytułu. Z tych też względów SKO – w sposób prawidłowy – podjęło zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2010 r. W kontekście powyższych rozważań za nieuzasadnione należało uznać zarówno zarzuty Spółki o naruszeniu przez WSA art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby, która nie była stroną postępowania. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazuje, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynikać powinno, że podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy był właściciel targowiska, czyli Miasto Stołeczne Warszawa, a zgodnie z zawartą z tym podmiotem umową Spółka nie mogła ponosić kosztów związanych z funkcjonowaniem targowiska. W odniesieniu do tak postawionego i uzasadnionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w rozpoznanej sprawie ustalenie faktycznego użytkownika spornego targowiska nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, podobnie jak rozliczenia finansowe pomiędzy właścicielem i zarządcą targowiska. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., należy wyjaśnić że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej w jednolitym w tej sprawie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów. Brak takiego wskazania czyni zarzut nieskutecznym. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.