II GSK 1373/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.- Z. N. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2280/18 w sprawie ze skargi G.- Z. N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2280/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 29 grudnia 2003 r. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez G. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie ( dalej "Skarżąca", "Spółka") zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi Wojewódzkiej ul. G. rej. ul. B. o pow. 2110 m2, drogi powiatowej ul. B. rej. ul. G.o pow. 830 m2 na okres od dnia 1 listopada 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz umieszczenie w nim targowiska i ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym targowiska w łącznej wysokości 96.212,25 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO), po rozpatrzeniu wniosku Spółki, decyzją z 10 maja 2010 r. stwierdziło nieważność powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 grudnia 2003 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t j.: Dz. U. 2017 r., poz. 2222; dalej: "u.d.p.").jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka, niezależnie od umowy zawartej z Gminą, nie mogła być stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, bowiem takie uprawnienie przysługiwało wyłącznie Gminie m.st. Warszawy jako właścicielowi targowiska. Następnie Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie ( dalej "ZDM" ) w dniu 15 marca 2011 r. wystąpił do SKO z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO z 10 maja 2010 r. Wskazał, że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na stwierdzeniu, że Spółka nie posiadała prawa do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z 31 lipca 2018 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji SKO z 10 maja 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że decyzja SKO z 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż spółka prawa handlowego, posiadająca osobowość prawną nie może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, podmiot występujący o zezwolenie nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do występowania o zajęcie pasa drogowego, skoro przedmiotem tego postępowania jest dopiero zamiar faktycznego zajęcia tego pasa, a organ wydający zezwolenie nie jest uprawniony do oceny przesłanek stojących za powodem wystąpienia z takim wnioskiem. O ile zatem podmiot występujący może pozostawać w stosunku administracyjnoprawnym nawiązanym między organem wydającym decyzję a stroną postępowania, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by kwestionować jego legitymację do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji. Organ wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może badać wyłącznie takie okoliczności, które są mu niezbędne do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, jaką jest faktyczne zarządzanie lub uprawnienie do zarządzania targowiskiem w chwili wydania decyzji, do takich przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie należy. Decyzją z 25 września 2018 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z 31 lipca 2018 r., którą stwierdziło nieważność decyzji SKO z 10 maja 2010 r. wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 29 grudnia 2003 r. zezwalającej G. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na zajęcie pasa drogowego, podzielając uzasadnienie decyzji wydanej w I instancji. W ocenie organu z akt sprawy nie wynika też, aby zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro decyzja SKO z 10 maja 2010 r. była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to konieczne było usunięcie wadliwej decyzji z obrotu prawnego Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie tego, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych, a zatem rację ma organ, że także spółka prawa handlowego może być stroną postępowania o wydanie takiego zezwolenia, niezależnie od struktury własnościowej tej spółki. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo SKO uznało, że adresatem decyzji może być każdy podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do ustalenia, że skoro strona skarżąca zażądała czynności organu, to miała w tym interes prawny lub obowiązek, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania; 2. art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do ustalenia, że skoro przepis nie wskazuje katalogu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa ruchu drogowego, to zwalnia to organ nie tylko z konieczności badania okoliczności sprawy ale również pozwala na pominięcie znanych organowi faktów, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania; Zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania: 3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby, która nie była stroną postępowania; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, że naruszenie prawa materialnego polegające na uznaniu skarżącej za stronę nie ma wpływu na wynik sprawy, podczas gdy uznanie skarżącej za stronę doprowadziło do wydania w stosunku do niej decyzji; 5. art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną nie stanowi w rozpatrywanej sprawie wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni odmiennej, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni wskazanego przepisu. Ponadto, twierdzenie autora skargi kasacyjnej w ramach uzasadnienia tego zarzutu, że interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony miał właściciel targowiska, a nie skarżąca, która była tylko administratorem targowiska jest niuprawnione. Przedstawione przez Spółkę okoliczności mogą wskazywać na posiadanie lub nieposiadane przez nią interesu faktycznego w uzyskaniu wnioskowanego zezwolenia. W żaden sposób nie uzasadniają poglądu, że Spółka nie posiadała interesu prawnego i nie mogła być stroną postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej i całokształtu sprawy wynika, że w istocie skarżącej nie chodziło o brak możliwości – z przyczyn podmiotowych - uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i prowadzenie targowiska, ale o konieczność poniesienia z tego tytułu opłat, który to obowiązek nie został między właścicielem targowiska a jego zarządcą - skarżącą Spółką ustalony w sposób dla Spółki satysfakcjonujący . Są to jednak okoliczności, które nie uzasadniają poglądu, że skarżąca kasacyjnie nie mogła być stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na brak interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również ten zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji nie wyraził poglądu przypisanego mu przez autora skargi kasacyjnej. WSA nie stwierdził bowiem, że wobec niewskazania przez przepis katalogu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to organ nie musi badać okoliczności sprawy oraz pozwala na pominięcie znanych organowi faktów. WSA stwierdził natomiast, że art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych i przyznał rację organowi, że także spółka prawa handlowego może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, niezależnie od struktury własnościowej tej spółki. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo SKO uznało, iż adresatem decyzji może być każdy podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące nakładania kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie znajduje zastosowania w rozpoznanej sprawie, jako że inny jest jej przedmiot postępowania. Inne są przesłanki możliwości wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a inne nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia. Wobec ustalenia, że skarżąca Spółka mogła być stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy to na wniosek Spółki postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte, zarzut o skierowaniu decyzji do podmiotu, który nie był stroną postępowania jest nieuprawniony. Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29 grudnia 2003 r. o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji SKO z dnia 10 maja 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2003 r. i decyzją z 25 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 31 lipca 2018 r. Dlatego za nieuzasadniony należało uznać też zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, NSA stwierdza, że są one nietrafne. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do osoby, która nie była stroną postępowania. Uzasadniając zarzut skarżąca wskazuje, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynikać powinno, że podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy był właściciel targowiska, czyli m.st. Warszawa, a zgodnie z zawartą z tym podmiotem umową Spółka nie mogła ponosić kosztów związanych z funkcjonowaniem targowiska. Dokonując oceny tak postawionego i uzasadnionego zarzutu, należy zauważyć, że w rozpoznanej sprawie ustalenie faktycznego użytkownika spornego targowiska nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, podobnie jak rozliczenia finansowe pomiędzy właścicielem i zarządcą targowiska. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., NSA wyjaśnia, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej w jednolitym w tej sprawie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów. Brak takiego wskazania czyni zarzut nieskutecznym. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.