VI SA/Wa 2280/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2018 r., którą stwierdzono nieważność decyzji SKO z [...] maja 2010 r. wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydent") z [...] grudnia 2003 r. zezwalającej G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 z późn.zm.). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent W. decyzją z [...] grudnia 2003 r. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez G. sp. z o.o. z siedzibą w W. ( dalej "Skarżąca", "Spółka") zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi Wojewódzkiej ul. [...] rej. ul. [...] o pow. 2110 m2, drogi powiatowej ul. [...] rej. ul. [...] o pow. 830 m2 na okres od dnia 1 listopada 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz umieszczenie w nim targowiska i ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym targowiska w łącznej wysokości 96.212,25 zł. SKO, po rozpatrzeniu wniosku Spółki decyzją z [...] maja 2010 r. stwierdziło nieważność powyższej decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2003 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka, niezależnie od umowy zawartej z G., nie mogła być stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bowiem takie uprawnienie przysługiwało wyłącznie G. W. jako właścicielowi targowiska. Następnie Zarząd Dróg Miejskich w W. ( dalej "ZDM" ) w dniu 15 marca 2011 r. wystąpił do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO z [...] maja 2010 r. Wskazano, że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na stwierdzeniu, że Spółka nie posiadała prawa do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z [...] lipca 2018 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji SKO z [...] maja 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż spółka prawa handlowego, posiadająca osobowość prawną nie może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, podmiot występujący o zezwolenie nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do występowania o zajęcie pasa drogowego, skoro przedmiotem tego postępowania jest dopiero zamiar faktycznego zajęcia tego pasa, a organ wydający zezwolenie nie jest uprawniony do oceny przesłanek stojących za powodem wystąpienia z takim wnioskiem. O ile zatem podmiot występujący może pozostawać w stosunku administracyjnoprawnym nawiązanym między organem wydającym decyzję a stroną postępowania, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by kwestionować jego legitymację do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji. Organ wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może badać wyłącznie takie okoliczności, które są mu niezbędne do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, jaką jest faktyczne zarządzanie lub uprawnienie do zarządzania targowiskiem w chwili wydania decyzji, do takich przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie należy. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO utrzymując w mocy swoją decyzję stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Organ wskazał, że Prezydent decyzją z [...] grudnia 2003 r. na wniosek Spółki wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalił opłatę za to zajęcie. Ta decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2017 r., poz. 2222; dalej jako "u.d.p."). Zdaniem organu istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła zagadnienia, kto może być stroną postępowania, czyli posiada legitymację, w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Obszernie analizując orzecznictwo i piśmiennictwo SKO wskazało, że decyzja orzekająca o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego cechuje się następującymi wyróżnikami: 1) ma charakter czasowy - zezwolenie jest bowiem wydawane na wskazany w decyzji okres; "z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2033/10, LEX nr 765414); termin określony w zezwoleniu ma zatem charakter materialny, tj. z jego upływem wygasają prawa i obowiązki o charakterze materialnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2010 r., III SA/Łd 186/1 0, LEX nr 643934); 2) adresatem decyzji jest podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie podmiotu, który jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991, z. 2, poz. 33, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy". Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. O wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może wystąpić, każdy podmiot - osoba fizyczna, prawna oraz jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Wniosek o wydanie takiego zezwolenia powinien zawierać dane umożliwiające jego wydanie, to jest przede wszystkim cel na jaki będzie zajęty pas drogowy, okres jego zajęcia oraz powierzchnia zajętego pasa drogowego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego nie zobowiązuje podmiotu do jego faktycznego zajęcia we wnioskowanym terminie, natomiast podmiot ten jest zobowiązany do uiszczenia opłat określonych decyzją zezwalającą. To, czy i w jakim zakresie podmiot występujący o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego skorzysta z przysługujących mu na podstawie decyzji uprawnień do jego zajęcia, leży wyłącznie po jego stronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że stronami postępowania o zajęcie pasa drogowego jest wyłącznie wnioskodawca i organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1187/17). Zdaniem organu decyzja SKO z 10 maja 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż spółka prawa handlowego, posiadająca osobowość prawną nie może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, podmiot występujący o zezwolenie nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do występowania o zajęcie pasa drogowego, skoro przedmiotem tego postępowania jest dopiero zamiar faktycznego zajęcia tego pasa, a organ wydający zezwolenie nie jest uprawniony do oceny przesłanek stojących za powodem wystąpienia z takim wnioskiem. O ile zatem podmiot występujący może pozostawać w stosunku administracyjnoprawnym nawiązanym między organem wydającym decyzję a stroną postępowania, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by kwestionować jego legitymację do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji. Organ wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może badać i żądać wyłącznie takie okoliczności, które są mu niezbędne do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Do takich przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie należy okoliczność jaką jest faktyczne zarządzanie lub uprawnienie do zarządzania targowiskiem w chwili wydania decyzji. Zdanie organu z akt sprawy nie wynika też, aby zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego decyzja SKO z [...] maja 2010 r. została obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem konieczne było usunięcie wadliwej decyzji z obrotu prawnego W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Spółka zarzuciła naruszenie; I. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji w stosunku do podmiotu, który nie był stroną postępowania; II. art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że strona żądająca czynności organu miała w tym interes prawny lub obowiązek; III. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 29, które prowadziło do nie mającego związku z istotą sprawy ustalenia, że spółka prawa handlowego, jako osoba prawna może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; IV. art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do ustalenia, że skoro o zezwolenie może wystąpić każdy podmiot, to zwalnia to organ nie tylko z konieczności badania okoliczności sprawy ale również pozwala na pominięcie znanych organowi faktów; oraz V. faktycznego interesu strony poprzez nałożenie na nią obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy strona nie powinna być obciążona takim obowiązkiem. Na tej podstawie Skarżąca wniosła uchylenie decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnoszone zarzuty zostały omówione. W szczególności wskazano, że 30 grudnia 2003 r. pomiędzy W. a G. sp. z o.o. (ówczesna nazwa Spółki) została zawarta Umowa zarządzania targowiskiem W. Umowa była przedłużana. Na mocy § 1 Umowy Skarżąca przejmowała funkcję tymczasowego zarządcy targowiskiem położonym przy ul [...]. W § 3 Umowy wymieniono obowiązki Spółki w zakresie administrowania targowiskiem. Zdaniem Skarżącej z dokumentów zebranych w sprawie jednoznacznie wynika, że interes prawny i faktyczny miał "właściciel' targowiska, tj. W. Na poparcie tego stanowiska przywołano m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5418/16. Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie, analiza wszystkich okoliczności prowadzi do stwierdzenia, iż zajmującym pas drogowy jest właściciel targowiska, a więc W., a nie Spółka, której właściciel targowiska powierzył obiekt jedynie w administrowanie. Spółka nie była nawet posiadaczem targowiska, a jedynie wykonywała w imieniu i na rzecz W. czynności administracyjne. W żaden sposób nie można wyinterpretować z tej umowy, że Skarżąca miała ponosić koszty związane z funkcjonowaniem targowiska, które z natury rzeczy powinien ponosić zleceniodawca. Także poziom uzgodnionego wynagrodzenia Spółki za administrowanie w porównaniu do kwot żądanych przez ZDM potwierdza słuszność tego stanowiska. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((j.t. Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Badając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje SKO nie naruszają przepisów prawa. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w związku z wydaną w 2003 r. decyzją zezwalającą Skarżącej na zajęcie spornego pasa drogowego (targowiska), zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji ( co nastąpiło w 2010 r. ). Zaskarżonymi decyzjami SKO uznało, że brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu bowiem Skarżąca jako spółka prawa handlowego mogła być stroną postępowania o wydanie na jej rzecz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ( targowiska) w nie wystąpiły, a zatem stwierdzenie w 2010 r. nieważności decyzji o zezwoleniu z 2003 r. było błędne i stanowiło rażące naruszenie prawa. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Dlatego też rozpoznając skargę Sąd kontrolował zaskarżone decyzje SKO z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważa, że lektura treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych. Tym samym racje należy przyznać organowi, że także spółka prawa handlowego może być stroną postępowania o wydanie takiego zezwolenia, niezależnie od struktury własnościowej tej spółki. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo SKO uznało, że adresatem decyzji może być każdy podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego. Odpowiadając zatem na zarzuty skargi dotyczące własności targowiska, a także podnoszone w skardze okoliczności co do ponoszenia kosztów związanych z funkcjonowaniem targowiska, to zdaniem Sądu kwestia ta nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia tej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd badał jedynie prawidłowość zastosowania przez SKO instytucji nadzwyczajnej, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył sie naruszenia prawa. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.