VI SA/Wa 1187/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę Z. sp z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżaca", "spółka") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z [...] marca 2017r. nr [...], w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] maja 2016 r. nr [...] sprawie odmowy dopuszczenia w charakterze strony do postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi gminnej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.). Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. Z. sp. z o. o. wystąpiła o dopuszczenie do postępowania o wydanie zgody na zajęcie przez właściciela restauracji "[...]" pasa drogowego w celu posadowienia ogródka gastronomicznego przed pawilonem przy ul. [...]. W dniu [...] maja 2016 r. Prezydent W. wydał postanowienie nr [...] na mocy którego odmówił spółce dopuszczenia w charakterze strony do postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Uznał, że przy zajęciu pasa drogowego są tylko dwie strony: wnioskodawca i organ wydający decyzję. Z tego względu brak jest podstaw do dopuszczenia spółki do postępowania toczącego się na wniosek. Ponadto powołał się na ustalenia wizji w terenie pracowników Wydziału Infrastruktury. Stwierdzono, że wejście główne do spółki Z. mieszczącej się na piętrze budynku [...] znajduje się od strony ulicy [...]. Dostawy do drzwi odbywają się bez zakłóceń chodnikiem przyległym do budynku [...], będącym we władaniu Spółdzielni Spółka w terminie złożyła zażalenie na wyżej wymienione postanowienie. Podniosła m.in., że skutkiem odmowy jest pozbawienie jej jakiegokolwiek wpływu na przyszłe decyzje Urzędu i postępowanie właściciela restauracji "[...]" w kwestii lokalizacji "ogródka" i tym samym dostępu do własnego magazynu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z uwagi na brak interesu prawnego spółki. Odwołało się do art. 28 k.p.a., który wskazuje kto jest stroną: każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazało, że przedmiotem decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydawanej w trybie art. 40 ustawy o drogach publicznych, jest umożliwienie zajmowania pasa drogowego w sposób określony w przepisach o drogach publicznych. Organ administracji publicznej z urzędu bada wszelkie przesłanki umożliwiające wnioskodawcy ubiegającego się o zajęcie pasa drogowego wydanie pozytywnej, jak i negatywnej, decyzji. Kolegium oceniło, że w takim przypadku stosunek prawny będzie dotyczył, co do zasady, wnioskodawcy. Stwierdziło, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy, który będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, gdy zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę wykraczało będzie poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Stwierdziło, że przepisy prawa w sposób jasny i precyzyjny statuują, kto w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego posiada przymiot strony. W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie posiada przymiotu strony. Powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji co do faktu, iż miejsce położenia ogródka gastronomicznego nie wpływa na dostęp do innych nieruchomości. Ocenił, że przedmiotowy ogródek nie pomniejsza szerokości chodnika, pozostawiając około 2,5-3 metra wolnej przestrzeni przed budynkiem. Chodnik ten leży w gestii spółdzielni mieszkaniowej. Natomiast spółka nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego warunkującego jej dopuszczenie w charakterze strony do postępowania z wniosku innego podmiotu co do zajęcie pasa drogowego. Organ dodał, że w przypadku złożenia informacji, co do sposobu korzystania z zajmowanego pasa drogowego, uciążliwości i innych okoliczności wpływających na możliwość wydania zezwolenia, w trakcie rozpoznawania wniosku o zajęcia pasa drogowego, organ winien wziąć pod rozwagę wszystkie uzyskane informacje, które winny wpływać na ewentualne wydanie zgody. Organ odwoławczy stwierdził także, że o ile spółka potrzebuje zajmować fragment pasa drogowego - uprawniona jest ona - tak jak każdy inny podmiot - do ubieganie się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w trybie i zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym postanowieniem SKO, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazywała, że wnosiła o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony o wydanie zgody na zajęcie przez właściciela pobliskiej restauracji pasa drogowego w celu postawienia "ogródka gastronomicznego" przed pawilonem przy ul. [...], kierując sie doświadczeniem lat ubiegłych. Twierdziła bowiem, że organ zezwalał na lokalizację "ogródka" na wprost wejścia do magazynu spółki Z. Sp. z o.o., blokując do niego dostęp. Jak podnosił, "dochodziło do kuriozalnych sytuacji, kiedy pracownicy i dostawcy, a także klienci Spółki, zmuszani byli do lawirowania i przeciskania się między stolikami przy próbie dostania się do firmy. Urząd pozostał głuchy na szereg pism kierowanych pod jego adresem, by "ogródek" kończył się 3 m wcześniej i nie blokował wejścia do magazynu Spółki". Innymi słowy, według skarżącego, sytuacja lawirowania klientów i pracowników Spółki między stolikami z jedzącymi klientami stanowi naruszenie interesu prawnego Spółki. Stąd lokalizacja "ogródka gastronomicznego" jest ewidentną i nieuzasadnioną ingerencją w interes prawny spółki, a odmowa dopuszczenia do postępowania może w przyszłości uniemożliwić prowadzenie spółce określonej działalności, przy jednoczesnym braku możliwości zgłaszania uwag mających na celu jej interes. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2017 roku, poz. 1369, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie są zasadne, bowiem organ prawa nie naruszyłw sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła zagadnienia, kto może być stroną postępowania, czyli posiada legitymację, w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy odpowiedź zawiera art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z jego treści wynika zatem, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". W K.p.a. pojęcie "interesu prawnego" nie zostało normatywnie określone, zatem dla ustalenia jego znaczenia należy sięgnąć do dorobku judykatury i doktryny. Przegląd orzecznictwa i piśmiennictwa prowadzi do wniosku, że zarówno przedstawiciele judykatury i nauki prawa w ostatnim okresie opowiedzieli się za koncepcją obiektywną, łączącą istotę interesu prawnego z konkretną normą prawa materialnego, będącą w opozycji do subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, opierającej się na założeniu, że o udziale w postępowaniu w charakterze strony decyduje sam zainteresowany. Przykładowo w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96 publ. ONSA z 1997r., nr 3, poz. 102) wyjaśniono, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, niepubl.). W nowszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok z dnia 30 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392). W wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10, LEX nr 1152048 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony. Należy również wskazać, że w orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, według którego materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa - w tym prawa cywilnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 626/08, z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06, z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06 – dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OPS 6/03, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 68). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały, że stronami postępowania o zajęcie pasa drogowego jest wyłącznie wnioskodawca i organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżąca chce brać udział w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na zajecie pasa drogowego [...] dotyczącym lokalizacji "ogródka" gastronomicznego. Należy podzielić ocenę organów, że wniosek skarżącej podnosił wyłącznie jej interes faktyczny, a nie prawny. Jak wynika bowiem z samego wniosku z [...] kwietnia 2016r., "ogródek", znajdujący się naprzeciwko wejścia do jej lokalu, blokował do niego dostęp, przez co pracownicy, dostawcy i klienci lawirowali między stolikami, a parasole skutecznie zasłaniały wejście i informacje o działalności skarżącej. Sąd podziela argumentację organu, że tak sprecyzowany wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie o zajęcie pasa drogowego. Nie przekonuje także jego argumentacja, ani argumentacja zażalenia i skargi, która jest tożsama. Powołuje się wyłącznie na interes faktyczny, który nie daje spółce legitymacji do bycia stroną w tym postępowaniu. Nawet gdyby skarżąca była najemcą lokalu zlokalizowanego w pasie drogowym objętym postępowaniem o wydanie zgody na jego zajęcie - nie posiadałaby statusu strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie skarżąca nawet nie jest konkurentem firmy ubiegającej się o zajęcie pasa drogowego na "ogródek gastronomiczny", bowiem nie ubiega się ani o wyłączne korzystanie z pasa drogowego, na którym ma być posadowiony "ogródek", ani o zajęcie pasa drogowego przed wejściem do firmy. Zakres zezwolenia należy do wyłącznej kognicji zarządcy drogi, który jest właścicielem tego pasa. Powyższy pogląd znajduje oparcie w obowiązujących normach. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednak, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak wynika z ust. 3 art. 39, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Procedurę wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy jego treści określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz. 1481). Z treści powołanych przepisów wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie podmiot, który występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia i który jako taki jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi był przyznany przymiot strony. Koreluje to, zdaniem Sądu, ze specyfiką przedmiotu objętego postępowaniem, którym jest pas drogowy, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.). Nie sposób bowiem przyjąć, ze względu na generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, by w postępowaniu o wydanie zgody na taką lokalizację, a w dalszej kolejności na zajęcie pasa stanowiącym odstępstwo od wskazanego zakazu zachodziła sytuacja, by wydana zgoda kształtowała sytuację prawną podmiotu korzystającego bez takiego zezwolenia z rzeczy umieszczonej w tym pasie na podstawie stosunku obligacyjnego. Zauważyć należy, że z treści skargi oraz pism spółki kierowanych do organów nie wynikają żadne skonkretyzowane zarzuty co do naruszenia prawa, a podnoszona argumentacja ma w istocie charakter słusznościowy. Nie opiera się bowiem na żadnych prawnych argumentach, które wymagałyby polemiki. Podkreślić przy tym należy, że legitymacja do wniesienia samej skargi jest szersza aniżeli legitymacja procesowa strony postępowania administracyjnego. Te ostatnia bowiem, stwarza przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego. Natomiast, ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego ma prawo wnieść osoba którą wskazano w decyzji administracyjnej jako stronę, choćby nią de facto nie była (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2050/10, LEX nr 1113775). Wylegitymowanie się przez skarżącej spółki istnieniem postanowienia administracyjnego, które mu doręczono, jest wystarczającym powodem do rozpoznania skargi, a nie jej odrzucenia. (por. wyrok WSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/11, LEX nr 1139807). Innymi słowy, adresat zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO w Warszawie posiada legitymację do złożenia skargi na nią, jednakże prawo do wniesienia skargi nie stworzyło po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Innymi słowy legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest wtórna w stosunku do legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Nawet błędne przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie niweczy prawa do wniesienia skargi, nie oznacza to jednak, że w legitymacji skargowej można upatrywać źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że skarżący wskazując na trudności w dostępie do siedziby miejsca wykonywania działalności gospodarczej, jaki ma miejsce w związku z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w rejonie [...] – nie podnosi także, że sam jest zainteresowany ubieganiem się o zajęcie tego pasa. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że wydanie ewentualnej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz osoby trzeciej nie wpływa na sytuację prawną skarżącego. Jego argumentacja w całości stanowi o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który polega na bezpośrednim zainteresowaniu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, którego nie można jednak poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 324/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.