IV SA/Gl 902/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. J. D. (w skrócie: "skarżący") w dniu 8 marca 2018 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. prośbę o umorzenie w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, za okres świadczeniowy od 19 maja 2017 r. do 27 grudnia 2021 r. Podał, że aktualnie przebywa w zakładzie karnym, gdzie nie pracuje odpłatnie z uwagi na swój stan zdrowia, dlatego też nie ma możliwości finansowych uregulować zadłużenie. Odpowiadając na wezwanie skarżący podał, że jego wniosek dotyczy okresu od dnia jego aresztowania, tj. od 19 maja 2017 r. do dnia ostatnich wypłacanych świadczeń wraz z odsetkami. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej, w łącznej wysokości 5 600,00 zł. oraz ustawowych odsetek naliczonych do dnia spłaty kwoty głównej. W jej uzasadnieniu wskazał, ze skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej z możliwością zatrudnienia odpowiedniego do stanu zdrowia, czy też podnoszenia kwalifikacji. Po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności istnieje duże prawdopodobieństwo podjęcia przez niego pracy, choćby w ramach prac interwencyjnych lub dorywczych, co implikowałoby skutek w postaci realnej szansy spłaty powstałego zadłużenia. W odwołaniu skarżący podniósł, że z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i na powyższą okoliczność przedłożył orzeczenie lekarza ZUS o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz kserokopię książeczki zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji powołało się na treść art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 z późn. zm.), w myśl którego organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Analiza tego przepisu, zdaniem Kolegium, nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż kwestia umorzenia przedmiotowych świadczeń oparta jest na uznaniu administracyjnym. Zatem, skorzystanie z uprawnienia o charakterze dyskrecjonalnym nakłada po stronie organu procedującego obowiązek wyczerpującego uzasadnienia podjętego przez siebie rozstrzygnięcia, popartego uprzednio dogłębnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Lektura akt sprawy, jak także treść wniesionego odwołania wykazała, że skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej (45 lat). Do akt sprawy dołączono kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z., z którego wynika, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Z jego treści wynika także, że skarżący jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Z kolei, z przeprowadzonego w dniu 10 maja 2018 r., w zakładzie karnym wywiadu środowiskowego wynika, że nie posiada żadnego dochodu, natomiast korzysta z pomocy rodziny, tj. matki i żony w formie pomocy w naturze. Jednocześnie ustalono, że jest osobą bierną zawodowo i choruje przewlekle. Niemniej jednak, wskazać należy, że umorzenie należności, jako wyjątek od zasady, nie powinno być nadużywane, nawet w sytuacji, gdy dłużnik nie jest w stanie spłacić zaległości, bowiem w razie umorzenia należności całości albo w części, dług w tym zakresie wygasa, a więc organ nie będzie mógł już żądać zwrotu świadczenia nawet wtedy, gdy sytuacja finansowa dłużnika ulegnie znaczącej poprawie. W związku z tym organy administracji mają obowiązek niezwykle starannie podejmować decyzję w sprawie umorzenia lub rozłożenia zaległości na raty. Co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów wcale nie jest okolicznością ani wyjątkową, ani szczególną. Nawet bardzo trudna sytuacja materialna, czy zdrowotna nie uzasadnia sama z siebie umorzenia należności. Zawsze bowiem podstawą do przejęcia (czasowego) przez Państwo obowiązku alimentacyjnego rodzica jest bezskuteczność egzekucji należnych alimentów, spowodowana z reguły bardzo trudną sytuacją materialną, rodzinną zobowiązanego. Dotyczy to zatem ex definitione osób w bardzo trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Dla zwolnienia się z tego obowiązku dłużnik winien wskazać na okoliczności szczególne, wykraczające poza przyczyny przejęcia obowiązku alimentacyjnego przez Państwo (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1030/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Mając na uwadze powyższe, jak też wiek skarżącego, tj. 45 lat, oraz możliwość świadczenia pracy w warunkach pracy chronionej, zwłaszcza po opuszczeniu zakładu karnego, zdaniem Kolegium brak jest podstaw do zastosowania instytucji umorzenia zaległości, która ma być wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Jak wskazuje w swoich rozstrzygnięciach judykatura, treść przepisu art. 30 ust. 2 ustawy formułuje uprawnienie dla właściwego organu do umarzania należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które to rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ właściwy przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Oznacza to, że w gestii organu jest odmowa albo przychylenie się do wniosku. Warunkiem wydania decyzji będzie jednak szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania tychże przesłanek i zindywidualizowanie uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt SA 3118/01, CBOS). Innymi słowy, że umorzenie należności dłużnika, również w części, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Tym samym, w wyniku analizy akt sprawy przez organ odwoławczy, działając zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadą legalnej oceny dowodów, która obowiązuje w postępowaniu administracyjnym, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności dające podstawę prawną do umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniej córki skarżącego w wysokości 5 600,00 zł. oraz ustawowych odsetek naliczonych do dnia spłaty kwoty głównej. Dodatkowo Kolegium pouczyło, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 ustawy, skarżący może wnioskować o rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty zobowiązania (chociażby na okres odbywania kary pozbawienia wolności). W skardze z dnia 20.08.2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący jeszcze raz podniósł, że z uwagi na pogarszający się i już teraz zły stan zdrowia, nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, a tym samym osiągać dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2019 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik procesowy zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu aktualnego stanu zdrowia skarżącego, uniemożliwiającego podjęcie zatrudnienia również po opuszczeniu jednostki penitencjarnej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w świetle którego: I. Organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. II. Organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że rozpoznając wniosek skarżącej organy obu instancji rozważyły zaistnienie przesłanek zarówno określonych w ust. 1, jak i w ust. 2 art. 30 ustawy. Bezspornie ustalono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, bowiem w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu (skarżącego) przez cały okres trwania postępowania nie wyegzekwowano żadnych kwot. Wobec powyższego organy administracyjne zobowiązane były do rozważenia, czy zaistniały warunki do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy, tj. czy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja skarżącego, który ma 45 lat i przebywa w zakładzie karnym, uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej (który to obowiązek wynika z art. 27 ust. 1 ustawy) i czy sytuacja nosi znamiona wyjątkowej. Jak wynika z akt sprawy, w tym celu został przeprowadzony wywiad środowiskowy, służący ustaleniu sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej skarżącego. Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało, że skarżący ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniem, że może świadczyć pracę w warunkach pracy chronionej i do dnia 16 marca 2022 r. ma przebywać w zakładzie karnym. W oparciu o pozyskane informacje Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, iż sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednak nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej umorzenie w całości wraz z odsetkami należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej z uwagi na niezaistnienie żadnych okoliczności, którym przypisać by można charakter szczególny, czy nadzwyczajny, bowiem sam brak środków finansowych nie stanowi podstawy do umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia daje podstawę do przyjęcia, że odpowiada ono prawu, przede wszystkim, iż zapadło ono w granicach przyznanego organowi uznania administracyjnego i nie nosi znamion dowolności. Przypomnienia wymaga, że w judykaturze przyjmuje się powszechnie, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu z wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2604/16, CBOS). Wszelkiego zatem rodzaju zwolnienia z tego obowiązku mają charakter wyjątkowy i powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający, bowiem obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka, poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowywanie czy edukację. Dobro dziecka jest wartością najwyższą i podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP). Fakt wypłaty przez państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej z tytułu zasądzonych alimentów, nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji wobec własnego dziecka. Każde natomiast umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 611/16, CBOS). Wydanie decyzji przez organ właściwy wierzyciela na wniosek dłużnika alimentacyjnego w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, musi zatem zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Organ właściwy wierzyciela powinien więc rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja organu wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności. Sądowa kontrola uznania administracyjnego ograniczona jest natomiast wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień, oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Wskazując na obowiązki organu, jakie nakładają na niego przepisy art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że w działaniu organów obu instancji jest brak dowolności. Stan faktyczny został wnikliwie ustalony, sytuacja skarżącego została starannie i szczegółowo przedstawiona zwłaszcza w decyzji organu odwoławczego. Sąd administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie stanowi wystarczającej przyczyny odstąpienia od egzekwowania należności, zwłaszcza w sytuacji, gdy realne możliwości rozpoczęcia pracy zarobkowej nie zostały zasadnie podważone, bowiem już za 3 lata w wieku 49 lat skarżący opuści zakład karny i będzie mógł zatrudnić się w warunkach pracy chronionej. Treść znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] nie wyklucza takiej możliwości, co może stanowić próbę uregulowania należności. Organy obu instancji dysponowały pełnym materiałem dowodowym oraz przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób odpowiadający zasadom procedury administracyjnej i trafnie stwierdziły brak w tej sprawie przesłanek do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym do alimentów. Powszechnie wiadomym jest, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja nie uzyskuje dochodów wystarczających na wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. Samo uzyskiwanie niskich dochodów nie może być postrzegane jako okoliczność wyjątkowa i szczególna na tle innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.