II OSK 2396/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1319/18 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz H.P. kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Sz 1319/18, po rozpoznaniu skargi H.P. (dalej: "Skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2018 r., w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") przeprowadził w dniu [...] maja 2015 r. oględziny budynku apteki z częścią magazynowo-biurową, zlokalizowanego na działkach: nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...] w S. W dniu [...] maja 2015 r. organ dokonał kolejnych oględzin budynku, w wyniku których stwierdził rozbiórkę konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, rozbiórkę stropu nad częścią magazynowo-biurową, wykonanie wycięcia stropu oraz wykonanie ścian zewnętrznych o wysokości ok. 2 m nad ww. częścią budynku, zamontowanie na wykonanych wieńcach murłat oraz wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych do poziomu murłaty (dz. nr [...]). Organ ustalił ponadto, że dokonano także przebudowy części istniejącego lokalu mieszkalnego nad apteką, polegającej na wykonaniu rozbiórki części dachu wraz z demontażem pokrycia, podwyższeniu ściany zewnętrznej o ok. 2 m, nadmurowaniu części ścian wewnętrznych, wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w nadmurowanej ścianie zewnętrznej, wykonaniu na nowych ścianach konstrukcji drewnianej, tworząc tym samym lukarnę w części istniejącej budynku, demontaż części instalacji elektrycznej oraz rozbiórkę czterech kanałów wentylacyjnych prowadzących z pomieszczenia apteki (dz. nr [...]). Organ powiatowy ustalił również, że roboty rozpoczęto w kwietniu 2015 r., a inwestorem robót jest Skarżąca. Obecny na miejscu oględzin pełnomocnik Skarżącej poinformował, że prowadzone roboty zostały zgłoszone we właściwym organie jako remont budynku, inwestorka nie posiada pozwolenia na budowę. W toku postępowania organ ustalił, że Skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...] i w dniu [...] maja 2015 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenie robót budowlanych. Organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zobowiązał Skarżącą do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB nakazał rozbiórkę nadbudowanej części budynku, w związku z nieprzedłożeniem przez Skarżącą ww. dokumentów. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując kierunek działań naprawczych. W wyniku powyższego PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nałożył na Skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia w wymaganym terminie ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie do wykonania zakwestionowanych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] września 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] listopada 2017 r. Skarżąca przedłożyła w PINB żądaną ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją robót oraz kopię umowy darowizny z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]). Z przedłożonej umowy darowizny wynika, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] oraz współwłaścicielką, w udziale [...], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. PINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nakazał Skarżącej doprowadzenie budynku usytuowanego na działce nr [...] do stanu poprzedniego. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Skarżąca zgłosiła do starostwa zamiar wykonania robót remontowych jedynie w tej części budynku, która usytuowana jest na działce nr [...] i rozpoczęła prace z naruszeniem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ oraz wykonywała prace w zakresie działki nr [...] bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organ zaznaczył przy tym, że w związku z faktem, że Skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...], czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, w tym dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Odnotował, że Skarżąca nie przedstawiła takiej zgody, ani zastępującego ją orzeczenia sądu. Organ argumentował, że w toku postępowania naprawczo-legalizacyjnego inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym jedynym dopuszczalnym prawnie rozwiązaniem było nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się sporządzona w formie aktu notarialnego umowa wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia własności z dnia [...] stycznia 2005 r., z której treści wynika, że matka Skarżącej wskazana została jako właścicielka nieruchomości zabudowanej, położonej w S., przy ul. [...], składającej się działki oznaczonej nr ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni 0,0078 ha. Z treści umowy wynika ponadto, że strony tej umowy, tj. J.P., M.M. z M.M., H.P. oraz Z.P., zawarły umowę o dział nieruchomości wspólnej przeniesienia udziałów we współwłasności nieruchomości, sprzedaży oraz przyrzeczenia wybudowania i wyodrębnienia własności lokali, aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1997 r., zapisanym w repertorium "A" pod numerem [...], na mocy której J. i A. małżonkowie P., nabywając od Miasta S. oraz od małżonków M. i od małżonków H.P. oraz Z.P., zobowiązali się w zamian w terminie do dnia [...] grudnia 2000 r. rozbudować ze środków własnych na działce numer [...], budynek apteki, a następnie wyodrębnić jako przedmiot własności dwa lokale użytkowe garaży oraz lokal użytkowy o przeznaczeniu gospodarczym i przenieść własność garażu oznaczonego w projekcie budowlanym numerem 4 na rzecz małżonków M., własność garażu oznaczonego w projekcie budowlanym numerem 3 na rzecz małżonków H.P. oraz Z.P., a nadto celem zwolnienia się z obowiązku zapłaty ceny na rzecz Miasta S., przenieść na Miasto S. lokal użytkowy oznaczony w projekcie budowlanym numerem 1 oraz garaż oznaczony w projekcie budowlanym numerem 2. Z treści umowy wynika również, że J.P. oświadczyła, iż ustanawia odrębną własność lokalu użytkowego o przeznaczeniu gospodarczym oznaczonego numerem 1 o powierzchni 12,90 m2 i postanawia, że z lokalem tym związany będzie udział wynoszący [...] we współwłasności działki numer [...] i we współwłasności części wspólnych budynku niewyodrębnionych do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, a następnie przenosi własność tego lokalu na rzecz Miasta S. Ponadto, oświadczyła, że ustanawia odrębną własność lokalu użytkowego garażu oznaczonego numerem 3 o powierzchni 12,90 m2, że z lokalem tym związany będzie udział wynoszący [...] we współwłasności działki numer [...] i we współwłasności części wspólnych budynku nie wyodrębnionych do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, opisanych w § 1 aktu, a następnie przenosi własność tego lokalu na rzecz małżonków H.P. i Z.P., zaś małżonkowie H.P. i Z.P. nabywają ten lokal, udział w działce gruntu oraz w częściach wspólnych budynku. Podobnie, ustanawia odrębną własność lokalu użytkowego garażu oznaczonego numerem [...] o powierzchni 13 m2 i postanawia, że z lokalem tym związany będzie udział wynoszący [...] we współwłasności działki [...] i we współwłasności części wspólnych budynku niewyodrębnionych do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, opisanych w § 1 aktu, a następnie przenosi własność tego lokalu na rzecz M.M., zaś M.M. nabywa ten lokal, udział w działce gruntu oraz w częściach wspólnych budynku. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się skrócone akty zgonu: M.M. z dnia [...] maja 2015 r. i Z.P. z dnia [...] maja 2008 r. oraz oświadczenia H.O. i M.M. o zarządzaniu masą spadkową po zmarłych małżonkach oraz o tym, że do chwili złożenia ww. oświadczeń nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Sąd zwrócił uwagę, że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) H.P. (panieńskie nazwisko P.) jest właścicielką między innymi nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] oraz lokalu niemieszkalnego – zaplecza apteki, położonego w S. przy ul. [...] w S., a także współwłaścicielką, w udziale [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (przy ul. [...]) – związanej z własnością ww. lokalu. Prawo własności powyższego lokalu użytkowego darczyńca (J.P.) nabyła w drodze ww. umowy wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia własności z dnia [...] stycznia 2005 r. W ocenie Sądu, pominięcie powyższych kwestii miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uprawnienia Skarżącej w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinny były zostać zweryfikowane w odniesieniu do poszczególnych działek, na których prowadzone były prace budowlane. Sąd odnotował również, że żaden ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka [...] nie wyraził sprzeciwu co do zamierzeń budowlanych Skarżącej, przez co zakwestionować można stanowisko, że Skarżąca nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez dokonanie błędnej wykładni art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał obowiązek analizy materiału dowodowego pod kątem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie jednoznacznie wynika, że inwestor takowego nie posiada. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że działka, na której powstała część spornej samowoli budowlanej, stanowi przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych, co oznacza, że na dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym dysponowania na cele budowlanej, wymagana jest zgoda wszystkich właścicieli. Brak takiej zgody bądź orzeczenia sądu zastępującego zgodę wskazuje zdaniem organu, że Skarżąca nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane. Organ argumentował, że wada ta rozciąga się także na postępowanie legalizacyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając złożoną skargę kasacyjną, wskazać należy, że osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dysponowania przez Skarżącą nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie od tego, czy organ nadzoru budowlanego zastosowałby tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51, czy tryb unormowany w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, to w każdym z tych postępowań podlegałaby badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie przy tym skarżący kasacyjnie organ wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć również należy, że z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 wynika wyłącznie to, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu naprawczym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych. Założyć zatem należy, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracyjnych. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn.. akt II OSK 270/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13, z dnia 18 lipca 2018r., sygn.. akt II OSK 2066/16, podobne stanowisko zajęto w doktrynie Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 3 do art. 51). Zatem jednoznaczne ustalenie w niniejszej sprawie, czy inwestor dysponuje tytułem do nieruchomości na której realizuje roboty budowlane, jest niezbędne i powinno zostać wyjaśnione w toku postępowania prowadzonego na zasadach ogólnych. W związku z czym jako niedopuszczalne należy uznać oparcie się przez organ, tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych dowodów wykazujących na stanowisko odmienne. Dokumenty przedłożone przez Skarżącą powinny zostać zbadane i ocenione, a organ wydając rozstrzygnięcie ma obowiązek wyjaśnienia, dlaczego nie dał wiary niektórym ze zgromadzonych dowodów. W tym miejscu zgodzić się należy z Sądem I instancji, że kwestia dysponowania przez Skarżącą nieruchomością dla celów budowlanych nie została dostatecznie wyjaśniona. Analiza akt administracyjnych wskazała bowiem, że znajdują się w nich dokumenty, z których wynika, że Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w udziale [...] związanym z własnością lokalu, którego dotyczyło prowadzone postępowanie legalizacyjne, co z kolei mogłoby świadczyć o tym, że Skarżąca może samodzielnie dysponować w tym zakresie nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te zostały pominięte przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, wobec czego nie sposób przyjąć, jak uczynił to organ, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie neguje posiadanie przez Skarżącą prawa do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęte przez organ stanowisko wskazuje na dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z naruszeniem zasad postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji oznacza to, że organ, wydając zaskarżone orzeczenie, opierając się wyłącznie na niektórych dowodach i pomijając pozostałe, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.