VI SA/Wa 2419/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej też jako "skarżąca", "strona" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej też jako "Minister" lub "organ") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2168, dalej jako "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia nr [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania poprzez zastąpienie sformułowania "Zezwolenia udziela się do dnia [...] sierpnia 2016 r." sformułowaniem: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 414)". Minister zaznaczył, że skarżąca w dniu [...] października 1999 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej też jako "[...]SSE"). Zezwolenie udzielone zostało do dnia [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem organu z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Wniosek o zmianę ww. zezwolenia wpłynął natomiast do organu w dniu [...] lipca 2018 r. Organ uznał, że w skarżąca jedynie do dnia [...] sierpnia 2016 r. miała wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, wynikających z zezwolenia Nr [...]. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego i postępowanie nie może być wszczęte. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE we wnioskowanym zakresie. Spółka w skardze na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] lipca 2018 r. zarzuciła naruszenie przepisów art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 482 ze zm., dalej "ustawa o sse" lub "u.s.s.e."), w związku z art. 16 ust. 4 ustawy o sse poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zmianę ww. zezwolenia, wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu, na który zostało wydane zezwolenie, podczas gdy data wskazana w ww. zezwoleniu pozostaje irrelewantna dla oceny możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany w. zezwolenia. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że zgodnie z przepisami ustawy o sse oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie k. specjalnej strefy ekonomicznej (t. j. Dz. U, z 2018 r., poz. 414 z późn. zm.) skarżąca jest uprawniona do korzystania z zezwolenia do końca istnienia [...]SSE. tj. co najmniej do dnia [...] grudnia 2026 r. W tym kontekście nie znajduje żadnego uzasadnienia traktowanie dnia [...] sierpnia 2016 r. jako terminu, którego niezachowanie miałoby skutkować niemożnością wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie Spółka podniosła, że odmowa wszczęcia postępowania zainicjowanego jej wnioskiem mogłaby być uprawniona jedynie przy równoczesnym wyraźnym stwierdzeniu, iż w związku z Konwersją zezwolenia, wygasa ono ex lege z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, tj. zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Konwersji zezwolenia. Konsekwencją powyższego musiałoby być bowiem przyjęcie, iż zbędne jest dodatkowe regulowanie terminu obowiązywania zezwolenia w samym zezwoleniu, skoro okres jego obowiązywania wynika wprost z samej ustawy. Skarżąca podkreśliła, że z perspektywy podmiotowej nie istnieje w sprawie wątpliwość, iż posiada przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a., będąc podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie i który żąda działania organu z uwagi na tenże interes prawny lub obowiązek. Ponadto zaznaczyła w skardze, że w świetle art. 19 ust. 4 ustawy o sse minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy i po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie strefowe. Przepis ten ustanawia jednocześnie ograniczenie, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%; po drugie nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej a po trzecie nie może dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy o sse. Zdaniem skarżącej, powyższe warunki są jedynymi, które ograniczają możliwość zmiany zezwolenia, nie ograniczając przy tym możliwości tej zmiany jakimkolwiek terminem. Gdyby nawet istniał taki termin, to stanowiłby jeden z warunków o charakterze materialnym. podlegający ocenie merytorycznej - a zatem wymagający od organu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Minister Przedsiębiorczości i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zmiany przepisów, które spowodowały wydłużenie obowiązywania stref i zmianę treści zezwoleń w zakresie terminu ich obowiązywania nie działały "automatycznie" w stosunku do wcześniej już udzielonych zezwoleń, w tym do zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2000 r., tj. w stosunku skarżącej. Zdaniem organu nie można zatem przyjąć, że zezwolenie nr [...] z dnia [...] października 1999 r. skonwertowane decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., obowiązuje do dnia istnienia [...]SSE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Przedsiębiorczości i Technologii wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepis art. 61a § 1 i 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaznaczyć należy, że art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 502/17). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Należy przede wszystkim podkreślić, że u podstaw rozstrzygnięcia organu znalazło się przekonanie, że skoro zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej zostało udzielone skarżącej do dnia [...] sierpnia 2016 r., to z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Dlatego też organ uznał za zasadne odmówić wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., "z innych uzasadnionych przyczyn". Istotnie do dnia 1 stycznia 2001 r. w art. 16 ustawy o sse znajdował się ust. 9 stanowiący, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony". Właśnie w tym stanie prawnym M. Sp. z o. o. uzyskała Zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności na terenie [...]SSE na czas oznaczony tj. do dnia [...] sierpnia 2016 r. (pkt I). W dalszej części Zezwolenia wskazano warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...]SSE. Natomiast decyzją nr [...] z [...] lutego 2006 r. (dalej również decyzja zmieniająca lub konwertująca) wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 4 ustawy o sse, w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840 ze zm. – dalej ustawa zmieniająca ustawę o sse z 2003 r.) Minister Gospodarki po rozpatrzeniu wniosku strony zmienił przedmiotowe Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE w ten sposób, że: w przedmiocie działalności określonym w preambule przedmiotowego Zezwolenia dodał punkty 3-18 (pkt 1); pkt 2 ppkt 2 Zezwolenia dotyczący zatrudnienia otrzymał brzmienie "Zatrudnienie na terenie strefy co najmniej 300 pracowników w terminie do 31.12.2006 r." (pkt 2); pkt II ppkt IV Zezwolenia otrzymał brzmienie "Działalność, o której mowa w preambule niniejszego Zezwolenia (działalność podstawowa) obejmuje również działalność w zakresie sprzedaży odpadów i złomu powstałych w trakcie prowadzenia działalności podstawowej" (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony zawarte we wniosku o zmianę przedmiotowego Zezwolenia z [...] grudnia 2005 r. i jego korektę z [...] stycznia 2006 r. Z kolei na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.; dalej "ustawa z 2000 r."), która weszła w życie dnia 1 stycznia 2001 r., nowe brzmienie otrzymał m. in. art.16 ustawy s.s.e., w którym po zmianie nie ma już zapisu o tym, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Opisana zmiana ustawy s.s.e. wskazuje jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio (do 1 stycznia 2001 r.) zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony. Nie budzi wątpliwości Sądu, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na czas oznaczony stanowiło istotne ograniczenie prowadzenia tej działalności. Równocześnie, na podstawie ww. ustawy z 2000 r., zmieniony został art.19 ustawy s.s.e., którego ust. 1 otrzymał nowe, niezmienione do chwili obecnej brzmienie, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jak podkreślił wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 roku sygn. akt II GSK 3851/16, powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania SSE wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było udzielanie zezwoleń na czas określony i ustalenie zasady, zgodnie z którą podmioty gospodarcze, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, mogą prowadzić tę działalność w czasie, którego jedynym ograniczeniem będzie zakończenie działania konkretnej SSE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani przywołany przepis art.16 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., ani przepis art.19 ust.1 tej ustawy nie mogły stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, a więc w istocie do wydania zezwolenia na czas oznaczony. Dalej NSA wywiódł, że zgodnie z art. 5 ustawy z 2000 r. w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostały prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujących na dzień 31 grudnia 2000 r. Niewątpliwie art. 5 ww. ustawy z 2000 r. nie odnosił się w żadnej mierze do terminu ważności z zezwolenia strefowego, w szczególności nie wskazywał, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Przepis ten został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy z 2003 r., która równocześnie wprowadziła nowe zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych (pomoc limitowaną czasowo zmienił na pomoc limitowaną kwotowo) i wprowadziła procedurę zmiany (konwersji) zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w celu dostosowania ich do nowych zasad wynikających z ustaw z 2000 r. i z 2003 r.. W cyt. wyroku NSA zaznaczył, że nowelizacja przepisów dokonana ustawą z 2003 r. miała na celu harmonizację polskich rozwiązań z prawem UE (tj. wprowadzenie limitów kwotowych zamiast czasowych), a więc dostosowanie zasad udzielanej pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w sse na podstawie zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. do warunków wynegocjowanych z Komisją Europejską Przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej przepisy krajowe – niezgodnie z prawem wspólnotowym – określały zbyt szeroki zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców działających w sse. Granice pomocy publicznej określane były poprzez wskazanie limitu czasowego jej wykorzystania, bez wskazywania maksymalnego pułapu kwotowego pomocy (por. art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2001 r. stanowiący, że prawo do całkowitego zwolnienia z podatku CIT lub PIT dochodów przysługiwało w stosunku do dochodów osiągniętych w okresie równym połowie czasu istnienia strefy – tj. co do zasady 10 lat od rozpoczęcia przez podmiot działalności gospodarczej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przepisów, które wykluczały lub ograniczały złożenie takiego wniosku w terminie późniejszym. NSA zwrócił uwagę na to, że objęcie przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed dniem 1 stycznia 2001 r. przepisami dotyczącymi zwolnień podatkowych określonymi w art. 5 ustawy z 2000 r. przewidujących ograniczenie kwotowe udzielonej pomocy, co prawda łagodziło skalę niezgodności zasad udzielania pomocy publicznej z prawem Unii Europejskiej, ale nie mogło pogorszyć ich sytuacji prawej z sytuacją prawną tych przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w sse pod rządami nowych zasad, zgodnych z prawem wspólnotowym. Fakt uzyskania przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. (co dotyczy także M. Sp. z o. o.) w żaden sposób nie może uniemożliwiać składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., co prowadzi do zrównania zasad korzystania z pomocy publicznej przez "nowych" przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzić działalność gospodarczą już po dniu 1 stycznia 2001 r., nie tylko w co do kwotowego limitu pomocy publicznej, ale również co do innych zasad, w tym także co do możliwości powiązania terminu zwolnienia z czasem, na jaki została ustanowiona strefa ekonomiczna. Tym samym uznanie, że do zezwoleń uzyskanych przed 1 stycznia 2001 r. nie stosuje się przepisu z art. 19 ust. 1 prowadziłoby do konkluzji, że w obrocie prawnym ustawodawca sankcjonuje sytuacje niezgodne z prawem UE. Tworzyłoby to zatem nierówną wobec prawa sytuację podmiotów działających w podobnym otoczeniu gospodarczym. W związku z uchyleniem art. 5 ustawy z 2000 r. i brakiem przepisów przejściowych, brak jest podstaw do limitowania pomocy publicznej przedsiębiorców, który rozpoczęli prowadzić działalności na terenie sse przed 1 stycznia 2001 r. poprzez wprowadzenie cezury czasowej ograniczającej możliwość prowadzenia tej działalności jedynie do czasu określonego w zezwoleniu, bez możliwości ich przedłużenia w ramach wniosku o zmianę zezwolenia na warunkach szczegółowo wskazanych w przepisach u.s.s.e. Zastosowanie nowych przepisów zrównuje sytuację prawną wszystkich przedsiębiorców działających w sse i prowadzi do zachowania zgodności przepisów u.s.s.e. z zasadami unijnymi. Naczelny Sąd Administracyjny, co istotne w niniejszej ze względu na wydaną wobec spółki decyzję konwertującą z [...] lutego 2006 r., zauważył, że także zmiana zezwolenia w trybie konwersji na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. nie jest tożsamą regulacją ze zmianą zezwolenia w trybie art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. W ocenie NSA, konwersję należy uznać za szczególny tryb zmiany zezwolenia, nie wyłączający jednak możliwości późniejszego skorzystania ze "zwyczajnego" trybu, przewidzianego przepisami art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Wskazany wyżej art. 19 ust. 4 ustawa s.s.e. nie przewiduje ram czasowych do złożenia wniosku o zmianę, podobnie jak nie uzależnia możliwości zmiany zezwolenia od przesłanki niezłożenia wniosku o konwersję w ogóle czy w konkretnym kształcie. Przepis ten przyznający Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki kompetencje do dokonywania zmiany zezwoleń istnieje co prawda w różnym brzmieniu, ale w od samego początku obowiązywania ustawy o s.s.e. Pomimo kolejnych nowelizacji wprowadzonych ustawami z 2008 r. i 2014 r. ustawodawca nie wyłączył terminu obowiązywania zezwolenia z elementów podlegających zmianie w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e. W ocenie NSA nie powinno też budzić zastrzeżeń przyjęcie poglądu, że termin obowiązywania zezwolenia strefowego stanowi integralną jego część, podlegającą zmianie w drodze trybu zwyczajnego zmiany zezwolenia przewidzianego w ustawie (por. wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). Uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 14 lutego 2017 roku sygn. akt II GSK 3851/16, które Sąd w pełni podziela, w kontekście stanu prawnego i faktycznego zaistniałego na gruncie niniejszej sprawy, Sąd zobligowany był uznać, że upływ z dniem [...] sierpnia 2016 roku terminu na prowadzenie działalności przez skarżącą na terenie [...] SSE określonego w zezwoleniu nr [...] z [...] października 1999 r., nie może stanowić przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2018 roku, w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.