II SA/Po 998/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane o raz art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze - z przeznaczeniem na funkcję usługową związaną z oświatą - przedszkole na nieruchomości w [...] przy ul. [...], gmina [...] (działki o nr ewid. [...] i [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości nałożonych na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w tym w pkt 2 (doprowadzenie planowanej inwestycji w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym z częścią usługową w parterze, do zgodności z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Ponadto organ wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla planowanej inwestycji w pkt. VII ppkt 5 wskazano, parkowanie pojazdów na terenie własnej posesji. Natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę podano dwie działki, z których działka o nr ewid. [...] jest własnością innych współwłaścicieli. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Decyzją z [...] września 2018 r. ([...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części przywołania podstawy prawnej i zamiast art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz.290 j.t. ze zm.) wskazał art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Natomiast przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wojewoda podniósł, że dla planowanej inwestycji została wydana ostateczna decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2017 r. znak: [...], którą na wniosek C. sp.k. ustalono warunki zabudowy na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] oraz fragment działki nr ewid. [...] położonych w [...] przy ulicy [...]. W decyzji w pkt I jako "Rodzaj inwestycji" wskazano: "Zmiana sposobu użytkowania oraz przebudowa części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze - z przeznaczeniem na funkcję usługową związaną z oświatą - przedszkole". Natomiast w pkt II " Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą." Zdaniem organu odwoławczego kwestią sporną w sprawie jest, czy w oparciu o ww. decyzję o warunkach zabudowy inwestor ma prawo przeznaczyć całą powierzchnię parteru na funkcję przedszkolną. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2017 r. zdaniem Wojewody w sposób jednoznaczny w ww. punktach określiła funkcję zarówno budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę jak i terenu na, którym budynek jest usytuowany jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] słusznie uznał, że został naruszony w sprawie przepis zawarty w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "...budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku ". Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego (str.22) w pkt. 4.2. podano parametry techniczne. Powierzchnia całkowita budynku wynosi 289,87m2 w tym projektowana część przedszkolna 152,57m2 a część mieszkalna 137,30m2. W związku z powyższym część usługowa dominuje nad częścią mieszkalną stanowiąc 52,63% całkowitej powierzchni. Tak zaplanowana inwestycja może doprowadzić do sytuacji kiedy na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zaczyna funkcjonować zabudowa o przeważającej funkcji usługowej w stosunku do mieszkalnej jednorodzinnej. W zakresie zmiany podstawy prawnej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. (,, W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno- budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę") co oznacza, iż organ w oparciu o ten przepis wydaje odmowę pozwolenia na budowę tylko w przypadku nieusunięcia w terminie wskazanym przez organ administracji nieprawidłowości. O niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeśli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych (wyrok NSA w Warszawie z 29 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 1023/14). W badanej sprawie pełnomocnik inwestora pismem z 4 lipca 2018r. poinformowali organ o uzupełnieniu sprawy mając na uwadze postanowienie z 30 maja 2018r. wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stąd organ II instancji wydając niniejszą decyzję przeprowadził ocenę merytoryczną przedłożonego projektu budowlanego uznając, iż jest on niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określonej funkcji obowiązującej na danym terenie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i dlatego wydał w oparciu o art. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, między innymi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. k. z siedzibą w [...], zaskarżając decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 roku, w części w której zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2018 roku. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów: 1) z art. 55 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), poprzez wydanie decyzji sprzecznej z postanowieniami wiążącej Organ zarówno I jak i II instancji decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2017 roku wydanej przez Burmistrza Miasta [...], NR [...], w zakresie w jakim dopuściła ona zmianę sposobu użytkowania oraz przebudowę części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze - z przeznaczeniem na funkcję usługową związaną z oświatą - przedszkole; 2) z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Skarżącej pomimo, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z wydaną dla niej decyzją o warunkach zabudowy; 3) z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż ograniczenie powierzchni usługowej w istniejącym budynku mieszkalnym zostało zmienione decyzją o warunkach zabudowy z 30 % na całą część parterowy budynku, w związku z czym w sprawie nie powinien mieć zastosowania powyższy przepis; 4) z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie skutkujące zaniechaniem wydania w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości w sposób zgodny z decyzją o warunkach zabudowy; 5) z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez: a) brak wnikliwej i wyczerpującej analizy treści decyzji o warunkach zabudowy, skutkujący nieuwzględnieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ urbanistyczny w wynikach analizy wykonanej na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji zabudowy wskazał, iż na obszarze analizowanym występuje, obok zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo - garażową także zabudowa usługowa - usługi oświaty, co z kolei skutkowało błędnym ustaleniem dokonanym przez Organ II instancji, że decyzja o warunkach zabudowy sposób jednoznaczny określiła funkcję budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę jak i terenu, na którym budynek jest usytuowany jako zabudowę mieszkaniowa jednorodzinna, b) całkowite pominięcie i brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do postanowienia Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2018, NR [...], w zakresie wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy 6) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji Organu I instancji; 7) z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, podczas gdy, mając na uwadze podniesione zarzuty oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, Organ II instancji winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanym powyżej zakresie i na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. zobowiązanie Organu I instancji do wydania w terminie 30 dni decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze - z przeznaczeniem na funkcję usługową związaną z oświatą - przedszkole na nieruchomości w [...] przy ul. [...], gmina [...] (działki o nr ewid. [...] i [...]), zgodnie z wnioskiem Skarżącej, Skarżąca Spółka wniosła również o uchylenie, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Organu I instancji — Starosty [...] z dnia [...] 2018 roku, NR [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze - z przeznaczeniem na funkcję usługową związaną z oświatą - przedszkole na nieruchomości w [...] przy ul. [...], gmina [...] (działki o nr ewid. [...] i [...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy [...] 2017 r. inwestor ma prawo przeznaczyć całą powierzchnię parteru na funkcję przedszkolną. Zdaniem Sądu błędny jest - zawarty w decyzjach organów obu instancji - wniosek jakoby decyzja Burmistrza Miasta P. z [...] 2017 r. (GP.6730.9.2017.AS) o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny określiła funkcję zarówno budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę jak i terenu, na którym usytuowany jest ten budynek, jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Analiza treści wyżej opisanej decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że zawarte w jej części rozstrzygającej sformułowanie: "zmiana sposobu użytkowania oraz przebudowa części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na parterze – z przeznaczeniem na funkcję usługową związaną z oświatą – przedszkole" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Sądu logiczne odczytywanie ww. tekstu winno prowadzić do wniosku, iż chodzi o przebudowę budynku, który dotąd był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, z funkcją usługową nieprzekraczającą 30 % powierzchni całkowitej budynku, nadto przebudowa miała dotyczyć parteru budynku, na którym odtąd - na całej powierzchni parteru – w zakresie sposobu użytkowania miała występować funkcja usługowa. Powyższy wniosek znalazł potwierdzenie w postanowieniu Burmistrza Miasta P. z [...] 2018 r. ([...]). Już powyższa interpretacja wskazywała, że w istocie w decyzji o warunkach zabudowy z [...] 2017 r. w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku przesądzono zmianę funkcji z mieszkaniowej jednorodzinnej na usługową. Na trafność przedstawionej powyżej argumentacji wskazuje również treść wyników analizy załączonej do decyzji o warunkach zabudowy gdzie wskazano, że wniosek inwestora dotyczył: "zmiany sposobu użytkowania i przebudowy parteru budynku z mieszkalnego na usługowy". Reasumując powyższe nie można zgodzić, się z orzekającymi w sprawie organami administracji jakoby decyzja o warunkach zabudowy z [...] 2017 r. utrzymywała sposób użytkowania budynku jako mieszkaniowy, jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane. Brak wnikliwej analizy zgormadzonego materiału dowodowego (a w szczególności decyzji o warunkach zabudowy z [...] 2017 r. oraz postanowienia Burmistrza Miasta P. z [...] 2018 r.), stanowił naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i doprowadził orzekające w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organy do wyżej opisanych błędnych wniosków. Skutkiem tych uchybień był błąd w ustaleniu stanu faktycznego. Już to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji przesądzało o konieczności jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., a na podstawie art. 135 P.p.s.a. o konieczności uchylenia również poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji organu I instancji z [...] 2018 r. Stwierdzić przy tym należy, że skoro organy administracji dopuściły się błędu w ustaleniu stanu faktycznego, zarzuty naruszenia prawa materialnego były przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej Spółki o zawarcie w wydanym wyroku zobowiązania organu, na podstawie art. 145a 1 P.p.s.a. albowiem do uchylenia obu decyzji doszło z uwagi na uchybienia proceduralne, a nie naruszenia prawa materialnego. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II części rozstrzygającej wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej sumę kosztów postępowania składają się następujące kwoty: 500 zł z tytułu uiszczonych kosztów sądowych (wpisu od skargi), 480 zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. poz. 1800, ze zm).