II SA/Po 1074/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. G. od decyzji Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii w P. (zwanego dalej "Rektorem"; skrócona nazwa dotyczy też Rektora Uczelni działającej pod poprzednimi nazwami) z dnia 5 października 2018 r., [...], którą – po rozpoznaniu odwołania M. G. – uchylono decyzję Kolegium Dziekańskiego Wydziału Lekarskiego Akademii Medycznej w P. (zwanego dalej "Kolegium Dziekańskim") z dnia 17 czerwca 1982 r. o skreśleniu wymienionego z listy studentów I roku studiów, a sprawę przekazano Dziekanowi Wydziału Lekarskiego jako organowi właściwemu. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Z akt studenta M. G. wynika, że dnia [...] czerwca 1982 r. Kolegium Dziekańskie podjęło uchwałę o skreśleniu go z listy studentów. Rozstrzygnięcie to (nie przesądzając w tym miejscu o jego formie prawnej – uw. Sądu) znajduje się w oryginale na k. 25 akt administracyjnych i ma postać pieczęci z naniesionym ręcznie tekstem. W aktach znajduje się także zawiadomienie o powyższym datowane na [...] czerwca 1982 r. skierowane imiennie do samego studenta (k. 26 akt administracyjnych). Następnie prowadzona była pomiędzy M. G. i uczelnią, a także innymi instytucjami obszerna korespondencja dotycząca przede wszystkim zarzucanych przez studenta uchybień regulaminowi studiów (k. 29 do 105 akt administracyjnych). Spośród pism skierowanych do M. G. jako istotne (z perspektywy dalszych działań i twierdzeń organów uczelni) należy uznać pismo z dnia 20 listopada 1987 r., które tenże skierował do Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W piśmie tym podkreślił, że ze strony uczelni doszło do naruszenia regulaminu studiów (M. G. wskazał przy tym konkretne regulacje) przede wszystkim poprzez nie określenie ani sposobu ani terminu wyrównania zaległości w zaliczeniach, które powstały na skutek usprawiedliwionych nieobecności studenta (k. 105 akt administracyjnych). Pismem z dnia 21 stycznia 1988 r., [...] Wicedyrektor Departamentu Szkolnictwa i Nauki w Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej zwrócił się do Rektora "o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z listy studentów Ob. M. G. (k. 120 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 10 lutego 1988 r., [...] skierowanym do M. G. Rektor wskazał, cyt.: "zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej uprzejmie informuję, że kolejne pismo Obywatela z dnia [...] roku /adresowane do Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego/ traktuję jako odwołanie od decyzji Kolegium Dziekańskiego z dnia [...] r.". Dalej organ zaznaczył, że "utrzymuje w mocy decyzję Kolegium Dziekańskiego o skreśleniu Obywatela z listy studentów Akademii Medycznej w P.". Postanowieniem z dnia 2 czerwca 1988 r., SA/Po 1435/88 Naczelny Sąd Administracyjny, Wydział Zamiejscowy w P. odrzucił skargę M. G. na decyzję z dnia 10 lutego 1988 r., [...], uznając, że skarga została złożona po terminie (k. 133-137 akt administracyjnych). Dnia 20 lipca 2018 r. Prokurator Regionalny w P., działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") wniósł sprzeciw ([...]) od decyzji Rektora z dnia 10 lutego 1988 r., [...] utrzymującej w mocy decyzję Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r. Jednocześnie prokurator wystąpił o stwierdzenie nieważności pierwszej z wymienionych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa drugiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. (k. 278 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Rektor, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia 10 lutego 1988 r., [...] oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 oraz art. 158 § 2 K.p.a. stwierdził wydanie decyzji Kolegium Dziekańskiego z dnia [...] czerwca 1982 r. z naruszeniem prawa (k. 282 akt administracyjnych). Od powyższej decyzji M. G. nie odwołał się, a wręcz zrzekł się prawa odwołania (k. 283 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Rektor, powołując się na art. 138 § 2 K.p.a., rozpatrując odwołanie M. G., uchylił decyzję Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Dziekanowi Wydziału Lekarskiego I jako organowi właściwemu (k. 291 akt administracyjnych). W motywach decyzji organ stwierdził, że skoro decyzja objęta odwołaniem została wydana przez organ niewłaściwy, to zaszła potrzeba jej uchylenia (bez merytorycznego badania) i przekazania sprawy właściwemu organowi – Dziekanowi Wydziału Lekarskiego I. Powyższa decyzję doręczono M. G. 10 października 2018 r. (zwrotne potwierdzenie przy k. 291 akt administracyjnych). W reakcji na decyzję M. G. skierował do Dziekana Wydziału Lekarskiego I jak i Rektora pisma z prośbą o wyjaśnienia. Z perspektywy niniejszej sprawy zaznaczyć można, że w piśmie z dnia 16 października 2018 r. (k. 298 akt administracyjnych) skarżący oświadczył, że "nigdy nie odwoływałem się od pisma z dnia 22.06.1982 r." (M. G. zapewne ma na myśli pismo, którym powiadomiono go o uchwale Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r. – por. k. 26 akt administracyjnych), gdyż uważał, że pismo określane obecnie przez Rektora decyzją nie ma znaczenia prawnego. Dnia 23 października 2018 r. do Biura Obsługi Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii wpłynął sprzeciw od decyzji z dnia [...] października 2018 r., [...] (k. 300 akt administracyjnych). W tym miejscu zaznaczyć należy, że: sprzeciw ten nazwany został "skargą"; jego egzemplarz datowany na 21 października 2018 r. nie został przekazany Sądowi, z zastrzeżeniem, że kolejny datowany na 2 listopada 2018 r. egzemplarz sprzeciwu M. G. przesłał bezpośrednio do Sądu (k. 2-4 akt sądowych). Dnia 14 stycznia 2019 r. zarządzono wezwać M. G. do oświadczenia, czy jego pismo należy traktować jako skargę czy sprzeciw w rozumieniu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") (k. 87-89 akt sądowych). Pismem z dnia 27 stycznia 2019 r. M. G. wyjaśnił, że złożony przez niego środek zaskarżenia należy traktować jako sprzeciw od decyzji (k. 92-94 akt sądowych). W opisanym wyżej sprzeciwie od decyzji z dnia 5 października 2018 r. M. G. przedstawił okoliczności związane z wydaniem wcześniejszej decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r., [...], która dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Rektora z dnia 10 lutego 1988 r., [...] oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r. W jego ocenie należy przyjąć, że przynależne mu prawa studenckie zostały przywrócone. Odnosząc się do rozstrzygnięcia kasacyjnego z dnia 5 października 2018 r. M. G. podkreślił, że nieprawdą jest, że odwoływał się od decyzji Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r. Zdaniem skarżącego decyzja taka nie została nigdy wydana i nie ma jej w akta administracyjnych. Także w piśmie z dnia 27 stycznia 2019 r. M. G. oświadczył "z największą mocą chcę stwierdzić, że ja nie wszczynałem postępowania odwoławczego, w wyniku którego powstała decyzja wydana przez Rektora UMP A. T. z dnia 5 października 2018 r., od której wniosłem sprzeciw. Według pisanego prawa postępowanie odwoławcze może być wszczęte w wyniku wniesienia odwołania przez stronę. Ja takiego odwołania nie wnosiłem" (k. 94 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Trzeba odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a. Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako "sprzeciwu od decyzji" determinuje zasady jego wnoszenia (odmienne jak w przypadku "skargi"), a także ogranicza zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64c § 1 P.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Jak wspomniano M. G. wysłał egzemplarz sprzeciwu bezpośrednio do Sądu. Był on datowany na 2 listopada 2018 r. (k. 2-16 akt sądowych) i został nadany na poczcie 3 listopada 2018 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru przy k. 291 akt administracyjnych). Gdyby przyjąć datę nadania tego egzemplarza sprzeciwu jako datę złożenia omawianego środka zaskarżenia, to należałoby uznać, że M. G. uchybił terminowi do jego złożenia. Wnikliwa analiza akt administracyjnych prowadzi jednak do wniosku, że sprzeciw został skutecznie złożony znacznie wcześniej i wpłynął do Biura Rektora już 23 października 2018 r. (k. 300 akt administracyjnych). Oznacza to, że M. G. z całą pewnością dochował terminu określonego w art. 64c § 1 P.p.s.a. Dalej zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zasadniczo sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw powinien ograniczyć kontrolę decyzji kasacyjnej tylko do weryfikacji, czy ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei w myśl art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu w przypadku decyzji kasacyjnej Rektora z dnia [...] października 2018 r., [...] naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. jest jednoznaczne, gdyż przede wszystkim rodzaj rozstrzygnięcia zawarty w tym przepisie jest nieadekwatny do zaistniałej sytuacji proceduralnej. Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Rektor wskazał tylko, że skoro decyzja Kolegium Dziekańskiego Wydziału Lekarskiego z dnia [...] czerwca 1982 r. o skreśleniu M. G. z listy studentów została wydana z naruszeniem właściwości organu pierwszej instancji, to należało tą decyzję – bez merytorycznego badania – uchylić, a sprawę przekazać organowi właściwemu, to jest Dziekanowi Wydziału Lekarskiego I. W tym miejscu należy przypomnieć, że w procedurze administracyjnej ogólnej decyzja kasacyjna może obejmować tylko przekazanie sprawy organowi będącemu organem pierwszej instancji (por. art. 138 § 2 K.p.a.: [...] "przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji"), natomiast wykluczone jest uchylenie decyzji w celu jednoczesnego przekazania sprawy innemu organowi. Należy zauważyć, że w art. 138 K.p.a. nie wymienia się decyzji, w której organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z uwagi na brak takiego przepisu w K.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się zgodnie, że w takim przypadku organ odwoławczy powinien wydać decyzję o uchyleniu organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji (A. Golęba, [w:] H. Knysiak-Molczyk, red., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2015, wyd. el., Lex Omega, komentarz do art. 138, pkt 13 i przywołana przez nią B. Adamiak, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 9, s. 246; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać też można uzupełniająco, że rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i przekazaniu sprawy organowi właściwemu jest znane tylko przepisom procedury podatkowej, które jednak tej w sprawie nie mają zastosowania (por. art. 233 § 1 pkt 2 lit. b Ordynacji podatkowej: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: [...] uchyla decyzję organu pierwszej instancji: [...] w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości"). Przenosząc powyższe na realia sprawy należy wskazać, że skoro Rektor zastosował art. 138 § 2 K.p.a. tylko dlatego, że uznał, iż Kolegium Dziekańskie było organem niewłaściwym do skreślenia studenta z listy, to oznacza, iż z całą pewnością organ dopuścił się niewłaściwego zastosowania takiej podstawy prawnej. Według art. 138 § 2 K.p.a. taka sytuacja nie jest bowiem przesłanką do jego zastosowania. Po drugie wreszcie, Rektor uchybił analizowanej regulacji także przez błędną konstrukcję rozstrzygnięcia, gdyż – jak wyjaśniono wyżej – w procedurze administracyjnej organ odwoławczy nie ma podstawy prawnej, aby uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i zarazem przekazać sprawę (innemu) organowi właściwemu. Sąd nadmienia (z zastrzeżeniem kwestii poruszonych poniżej), że gdyby przyjąć za organem założenie, iż uchwała Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r. jest decyzją administracyjną wydaną z naruszeniem właściwości, to co najwyżej Rektor byłby uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., czyli powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (zob. powołaną wyżej literaturę i orzecznictwo). Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że w sprawie zachodziła konieczność uwzględnienia także innych okoliczności (podnoszonych przez M. G. w sprzeciwie i pismach). Jak już wskazano, z art. 64e P.p.s.a. wynika prima facie, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw powinien ograniczyć kontrolę decyzji kasacyjnej tylko do weryfikacji, czy ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Przechodząc do oceny decyzji Rektora objętej sprzeciwem M. G. zaznaczyć trzeba, że okoliczności niniejszej sprawy mają charakter niestandardowy. Ze względu na nie, zastosowanie przez Sąd przepisów proceduralnych o sprzeciwie od decyzji (P.p.s.a.) wymaga ich szerszej wykładni funkcjonalnej (na ten temat zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Po 838/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do tego, co zostało odnotowane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się uchwała Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r. o skreśleniu M. G. z listy studentów. Rozstrzygnięcie to ma postać pieczęci z naniesionym ręcznie tekstem (k. 25 akt administracyjnych). Jest poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie rozstrzyganie o tym, czy opisany akt ma formę decyzji administracyjnej, czy inną, czy wręcz (jak twierdzi M. G.), jest aktem nieistniejącym w obrocie i nie wywołującym skutków. Z perspektywy obecnej sprawy i kontroli legalności decyzji z dnia 5 października 2018 r., [...] ważne jest, że Rektor wydał ją przy założeniu, że rozpoznaje odwołanie M. G. od rozstrzygnięcia z dnia 17 czerwca 1982 r. Sąd nadmienia, że oczywiście zdaje sobie sprawę, iż upłynął ponad 36 letni okres pomiędzy wymienionymi aktami i wynika z faktu, iż dopiero współcześnie – to jest decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] – Rektor stwierdził nieważność dotychczasowej decyzji drugoinstancyjnej z 1988 r. To wszystko nie oznacza jednak, że Rektor jest zwolniony z badania wymogów formalnych odwołania, które rozpoznaje, a także weryfikacji, czy zostało ono w ogóle złożone. Uwypuklenia wymaga, że sam M. G. wyjaśniał w pismach składanych do organu jeszcze przed złożeniem sprzeciwu od decyzji, jak i także jednoznacznie wypowiedział się na etapie postępowania sądowego, iż akt Kolegium Dziekańskiego z dnia 17 czerwca 1982 r. jest w jego ocenie aktem nieistniejącym, a on sam, że nie odwoływał się od niego (k. 16, 94 i 135 akt sądowych). W ocenie Sądu zgodzić się należy z M. G., że decyzja Rektora objęta sprzeciwem, podjęta przecież przy założeniu, iż złożył on odwołanie, nie powinna zostać wydana bez jakiejkolwiek refleksji w odniesieniu do stanowiska samego dysponenta owego odwołania. Ten tymczasem już na etapie procedury administracyjnej twierdził, że uchwała o skreśleniu go z listy studentów z dnia 17 czerwca 1982 r. była aktem nieistniejącym (zob. pismo z dnia 29 września 2018 r., k. 288 akt administracyjnych). Podkreślić też należy, że po wydaniu decyzji oraz na etapie sądowym M. G. precyzował w sposób bardzo stanowczy, że od domniemanego (w jego ocenie) rozstrzygnięcia z 1982 r. w ogóle się nie odwoływał. Prowadząc ponownie postępowanie Rektor wezwie M. G. do złożenia do akt administracyjnych oświadczenia, czy składał odwołanie od rozstrzygnięcia o skreśleniu go z listy studentów z 1982 r. Następnie, stosownie do odpowiedzi skarżącego organ odpowiednio zakończy postępowanie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku M. G. o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 P.p.s.a.), gdyż uznał, że zaistniałe wady proceduralne decyzji objętej sprzeciwem – możliwe do zidentyfikowania na podstawie samych akt – w sposób jednoznaczny przemawiają za koniecznością jej uchylenia. Organizacja rozprawy w takiej sytuacji nie miałaby wpływu nie wynik przeprowadzonej kontroli legalności. Dodać można, że na skutek wyroku M. G. będzie miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska przed organem - Rektorem.