I SA/Wa 127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 501/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 501/17, uwzględniającego skargę na bezczynność. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości, 3) przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego, przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, 5) dołączenie dokumentów z akt sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 501/17, 6) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem z 16 listopada 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt l SAB/Wa 501/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku dekretowego, złożonego w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w terminie 4 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Akta zostały zwrócone w styczniu 2018 r. Powyższy wyrok został zlekceważony i w aktach ostatnią czynnością jest zlecenie wyceny nieruchomości z czerwca 2018 r. Wobec tego skarżący wystąpił do WSA ze skargą na niewykonanie wyroku z 16 listopada 2017 r. Skarżący podniósł, że Prezydent [...] nie wykonał wyroku do dzisiaj. Strach urzędników przed Komisją Weryfikacyjną nie może uzasadniać bezczynności. Z tego względu zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w najwyższej wysokości, przewidzianej w art. 154 § 6 ppsa. Ignorowanie wyroku Sądu stanowi jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Tym większe potępienie powinien budzić fakt, że w niniejszej sprawie tenże brak szacunku przejawia organ administracji publicznej. Wymierzenie mu grzywny w najwyższej wysokości powinno stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz stanowić publiczne potwierdzenie konstytucyjnej zasady według której nikt, nawet Prezydent [...], nie stoi ponad prawem. Także z pragmatycznego punktu widzenia wydanie wyroku uwzględniającego skargę i orzeczenie wysokiej grzywny będzie miało skutki "profilaktyczne". Stworzy bowiem przesłankę do powstania majątkowej odpowiedzialności urzędników odpowiedzialnego za bezczynność organu w wykonaniu wyroku. Zgodnie z art. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 173) orzeczenie stwierdzające, że niewykonanie wyroku i nierozpoznanie wniosku w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, może doprowadzić do obciążenia kosztami odszkodowania osoby za to odpowiedzialnej, a w konsekwencji znacznie zmniejszyć prawdopodobieństwo powstania podobnych zaniedbań w przyszłości. Im wyższa zaś będzie grzywna wymierzona organowi, tym większa szansa, że podejmie on odpowiednie działania naprawcze i wpłynie na zmianę postępowania podległych mu urzędników. Bezczynność Prezydenta [...] ma charakter systemowy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). [...] stycznia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M. B. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], na podstawie art. 7 dekretu. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r. nr [...] odmówiono przyznania M. B. prawa własności czasowej do ww. gruntu i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] stycznia 1953 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r. nr [...] i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r., w części dotyczącej gruntu działki nr [...], będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 562/13 oddalił skargę H. D. i M. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. Wyrokiem z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14 NSA oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 501/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. B. z [...] grudnia 2014 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej nr hip. [...] - w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 501/17 wraz z aktami sprawy wpłynął do organu [...] lutego 2018 r. Pismem z [...] lutego 2018 r. organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa w [...] o wydanie opinii, czy w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego przez Radę [...] uchwałą Nr [...] w dniu [...] stycznia 2010 r., istnieje możliwość korzystania przez następców prawnych dawnego właściciela z części działki nr [...] z obrębu [...], w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], która to część znajduje się na terenie przeznaczonym w ww. planie jako teren o różnych zasadach zagospodarowania, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Odpowiedź na powyższe zapytanie została udzielona pismem z [...] marca 2018 r. Do zakończenia postępowania w niniejszej sprawie konieczne jest jeszcze uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wykonanie wyceny gruntu, budynku oraz wykonanie wyceny budynku z uwzględnieniem najmu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. O wykonanie powyższego zlecenia wystąpiono pismem z [...] czerwca 2018 r. Do dnia dzisiejszego przedmiotowe zlecenie nie zostało wykonane. W związku z powyższym nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Stosownie do art. 36 § 1 kpa pismem z [...] lutego 2018 r. pełnomocnik strony został zawiadomiony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz poinformowany o nowym terminie jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 501/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. B. z [...] grudnia 2014 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] czerwca 2018 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 501/17 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] lutego 2018 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał wniosku z [...] grudnia 2014 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa" grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 501/17 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ takie okoliczności jak to, że zwłoka organu w wykonaniu wyroku Sądu nie jest rażąco nadmierna, na tle innych tego typu spraw - wynosi ponad 9 miesięcy i że Sąd w wyroku z 16 listopada 2017 r. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć i tego, że jest to też pierwszy przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Nie można pominąć i tego, że Sądowi znana jest z urzędu duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o ustanowienie użytkowania wieczystego za nieruchomości objęte dekretem. Okoliczność ta nie uwalnia organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu, niemniej jednak musi być uwzględniona przy nakładaniu tego tytułu sankcji ustawowych. Poza tym przy wymiarze wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę, że Prezydent [...] nie był w sprawie zupełnie bezczynny. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu z 16 listopada 2017 r. pismem z [...] lutego 2018 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury w [...] o wyrażenie opinii, czy według obowiązującego planu miejscowego następca prawny dawnego właściciela nieruchomości może korzystać z gruntu, zgodnie z przeznaczeniem planistycznym o symbolu [...]. W czerwcu 2018 r. organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę przedmiotowej nieruchomości. Jak dotąd organ nie otrzymał od biegłego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Pismem z [...] listopada 2018 r. organ wystąpił do pełnomocnika skarżącego informując o stanie sprawy i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2019 r. Sąd miał także na uwadze także to, że sprawy z zakresu gruntów [...] są sprawami skomplikowanymi. W tej sytuacji Sąd, uznał, że grzywna w orzeczonej wysokości będzie dla organu adekwatną, do okoliczności sprawy, sankcją finansową. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność organu w wykonaniu powyższego wyroku Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba podkreślić, że zwłoka Prezydenta [...] w rozpatrzeniu niniejszej sprawy nie wynika z ewidentnie złej woli organu. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że w organie zalega bardzo duża ilość spraw z zakresu gruntów [...]. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stoi zaś na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).