III SA/Gd 712/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wójtowi dodatku specjalnego oddala skargę. Rada Gminy podjęła w dniu 26 czerwca 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy . W § 1 ust. 1 Rada ustaliła wynagrodzenie Wójta Gminy w wymiarze miesięcznym w wysokości: 1. wynagrodzenie zasadnicze – 4.700,00 zł; 2. dodatek funkcyjny – 1.900,00 zł; 3. dodatek specjalny w wysokości 40% łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego; 4. dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 1% wynagrodzenia zasadniczego za każdy rok pracy od szóstego roku pracy – maksymalnie 20%. W § 1 ust. 2 przyznano Wójtowi "dodatek specjalny w wysokości 40% kwoty wynagrodzenia zasadniczego w wymiarze miesięcznym, w okresie od dnia 1 lipca 2018 roku do 31 grudnia 2018 roku". Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i 5 oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.p.s.) w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Podstawa do ponownego ustalenia wynagrodzenia wójta wynika z nowych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda stwierdził nieważność § 1 ust. 2 powyżej opisanej uchwały Rady Gminy nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia wójta gminy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszym z nich jest dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p.s., stanowiący obligatoryjny składnik wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, którego sposób naliczania określony został w § 6 rozporządzenia. Drugim natomiast jest dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Dodatek ten ma charakter fakultatywny, a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, tj. okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie organu nadzoru analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje wójtowi oraz pozostałym osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje im bowiem, z tytułu zajmowanego stanowiska i związanych z tym zadań, dodatek specjalny o charakterze obligatoryjnym, którego sposób naliczania oraz minimalną i maksymalną wysokość określono w § 6 rozporządzenia. Ponadto przyznanie przez Radę Gminy dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego stanowi wprost naruszenie § 6 rozporządzenia. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Wobec powyższego organ stwierdził, że § 1 ust. 2 w/w uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W tej sytuacji Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność w/w uchwały w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: ̶ art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż zapis § 1 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z prawem i jako taki winien zostać unieważniony; ̶ art. 36 ust. 5 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż określony w przepisie fakultatywny dodatek specjalny nie może zostać przyznany Wójtowi Gminy, co w konsekwencji doprowadziło Wojewodę do uznania, iż zapis § 1 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina wskazała, że uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano, że wójt jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. W art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych ustawodawca określił składniki wynagrodzenia pracowników samorządowych oraz dodatki do tego wynagrodzenia. Wskazane przez Wojewodę naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w związku z art. 36 ust. 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez zastosowanie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych do Wójta Gminy nie znajduje oparcia w jakiejkolwiek wykładni powyższych przepisów, w szczególności wykładni art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem skarżącej ustawodawca w art. 36 ust. 5 ustawy objął jego zakresem wszystkich pracowników samorządowych, w tym wójtów, burmistrzów, prezydentów. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres podmiotowy dodatku opisanego w art. 36 ust. 5, zrobiłby to w ten sam sposób, jak ma to miejsce w odniesieniu do nagrody opisanej w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem skarżącej dodatek specjalny z art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych nie jest dodatkiem tożsamym z tym, opisanym w art. 36 ust. 5 ustawy, ponieważ dodatek specjalny z ustępu trzeciego jest dodatkiem przyznawanym obligatoryjnie wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi, natomiast dodatek specjalny z ustępu piątego jest dodatkiem fakultatywnym dla każdego pracownika samorządowego, zależnym od zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Skarżąca uznała za sprzeczne z brzmieniem przepisów stwierdzenie , iż dodatki specjalne przyznane Wójtowi na podstawie art. 36 ust. 3 oraz 5 ustawy o pracownikach samorządowych w sumie nie mogą przekroczyć stawki określonej w § 6 rozporządzenia. Przepis ten bowiem powiązany jest jedynie z art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, tj. z wysokością obligatoryjnego dodatku specjalnego, przyznawanego tylko i wyłącznie wójtom/burmistrzom/prezydentom. Natomiast ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani tym bardziej rozporządzenie, nie zawierają w sobie korelacji § 6 rozporządzenia z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Wysokość dodatku specjalnego określonego w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie została nigdzie określona czy ograniczona. Zdaniem skarżącej gminy redakcja w/w zapisów ustawy wskazuje na przysługiwanie wszystkim pracownikom samorządowym wynagrodzenia oraz odpowiednich dodatków, bez wyłączenia wójtów/burmistrzów/prezydentów z ich zakresu podmiotowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika ponadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 85 i 86 u.s.g. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.) Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a). Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z akt przedstawionych Sądowi wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone Gminie w dniu 25 lipca 2018 r. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. trzydziestodniowy termin do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał zatem w dniu 24 sierpnia 2018 r. Powyższe ustalenia wskazują, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 8 sierpnia 2018 r. Wojewoda uczynił to przewidzianym przez prawo terminie ustawowym. Odnosząc się do meritum sporu wskazać należy, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe. Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Pierwszy z przytoczonych przepisów wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego w gminie) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Z kolei druga z przytoczonych regulacji wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. Jest to więc dodatek o charakterze fakultatywnym, a o jego przyznaniu decyduje wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniwszy istotę wskazanego składnika wynagrodzenia, która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu [...]" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy. W świetle powyższego nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia wójta do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala w ocenie Sądu na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia. Niezależnie od powyższego podzielić należy pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Gminy dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przepis § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego - co wymaga podkreślenia - osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. wójtowi), wobec czego nie jest możliwe przyznanie wójtowi dodatku specjalnego, przekraczającego wskazane w przepisie tym wielkości. Powyższe zapatrywania prowadzą do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni prawidłowe. Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.