II SA/Go 684/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 maja 2016 r. nr XVII/131/16 w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 r. oddala skargę. 24 maja 2016 r. Rada Gminy, na podstawie art. 70a ust. 1 i 2, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191, dalej: KN) oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 430 z 2015 r. poz. 1973, dalej: rozp. MENiS), podjęła uchwałę nr XVII/131/16 w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 r. Pismem z [...] lipca 2016 r. wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 70a ust. 1 KN oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozp. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296). Uzasadniając skargę wojewoda m.in. podał, iż stoi na stanowisku, że delegacja zawarta w art. 70a ust. 1 KN, upoważniająca radę gminy, stosownie do art. 91d pkt 1 KN, do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, jest realizowana poprzez ujęcie stosownych środków w uchwale budżetowej. Z kolei wszystkie następne czynności, związane m.in. z podziałem ww. środków (art. 70a ust. 2a KN), jak również z opracowaniem planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustaleniem maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określeniem specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia), stanowią w ocenie skarżącego kompetencje wykonawcze, nieodłącznie związane z wykonaniem budżetu. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm.) wykonanie budżetu należy do zadań wójta. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał. Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę po pierwsze uregulowała materię, którą należało unormować w uchwale budżetowej, a w pozostałej części dotyczącej określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy wykonanie budżetu. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego nie można również uznać, że przedmiotowa uchwała stosownie do zapisu § 7 stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W ocenie skarżącego zaskarżonej uchwale nie można przypisać charakteru powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, zapis § 7 uchwały istotnie narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wobec powyższych naruszeń wojewoda wniósł o stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, iż nie wnosi zastrzeżeń do skargi wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r., poz. 718,dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z [...] maja 2016 r. nr XVII/131/16 w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 r. Skargę w sprawie wywiódł wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale, iż w § 1 uregulowano materię, którą należało unormować w uchwale budżetowej, a w pozostałej części dotyczącej określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia Rada Gminy wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący § 1 zaskarżonej uchwały to należy wskazać, iż z art. 70a ust. 1 KN wynika, że w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego - w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast przepis art. 91d KN określa, który organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w poszczególnych przepisach ww. ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem kompetencje w zakresie realizacji zadania określonego w art. 7a ust. 1 posiada rada gminy, rada powiatu, sejmik samorządowy. Z powyższego przepisu w sposób oczywisty wynika obowiązek gminy jako organu prowadzącego szkołę do przeznaczania, czyli corocznego zabezpieczenia we własnym budżecie tj. w budżecie gminy, który jest uchwalany przez radę gminy, odpowiednich środków finansowych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W § 1 zaskarżonej uchwały Rada dokonała takiego właśnie wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Fakt, iż kwestia ta jest regulowana w uchwale budżetowej nie przesądza, zdaniem sądu, że dokonane, zgodnie z przytoczonym art. 70a ust. 1 KN, wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa. Nie był zasadny zarzut skargi wkroczenia przez Radę w kompetencje organu wykonawczego gminy poprzez ustalenie maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenie specjalności i form kształcenia. Na podstawie § 7 rozp. MENiS organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek, ustala corocznie maksymalną kwotę dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1, oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. W rozporządzeniu tym w odróżnieniu od postanowień przytoczonego wyżej art. 91d K.N nie określono, które zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, wykonują poszczególne organy danej jednostki samorządowej (stanowiący czy wykonawczy). Również w samym art. 91d KN nie wskazano, który z organów posiada kompetencje do corocznego ustalania maksymalnych kwot dofinansowania opłat z tytułu dokształcania o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MENiS. Wobec braku wyraźnego uregulowania powyższej kwestii w tych aktach prawnych należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w u.s.g. Ustawa ta w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 u.s.g. formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g. wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Ustawodawca nie zastosował wprawdzie zwrotu "w szczególności", który determinowałby otwarty charakter katalogu, ale przesądza o tym treść art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym stwarzając barierę przed formułowaniem kompetencji rady gminy przez jakikolwiek normatywny akt podustawowy (P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 149). Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Tym samym mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 ust. 2 u.s.g. należy stwierdzić, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 7 rozporządzenia jest rada gminy, a nie burmistrz miasta. Pogląd taki został wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 584/14 (Lex nr 521695990) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. W ocenie sądu, niezasadny jest także zarzut podniesiony w skardze odnośnie naruszenia art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez przyjęcie, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego jej ogłoszenie powinno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 przewiduje, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (art. 40 ust. 2) i porządkowym (40 ust. 3). Ustawa ta nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmują jednolite stanowisko odnośnie cech aktów prawa miejscowego. Wskazuje się, że aby taki akt stanowił przepis gminny obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 i z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że adresatem przedmiotowej uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, możliwość taka – w odniesieniu do przedmiotowej uchwały - nie powinna budzić wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.