II OSK 1278/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1575/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1575/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zablokowanie możliwości inwestycyjnych na działkach skarżącego poprzez zacienienie ww. działek nie stanowi naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącego; oraz poprzez nieuwzględnienie przy ocenie wpływu planowanej inwestycji na możliwości przyszłego zagospodarowania należącej do skarżącego nieruchomości sąsiedniej, wymagań wynikających z § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. Poz. 1422, dalej jako "rozporządzenie") i uznanie, że odległość planowanej inwestycji od granicy z działkami skarżącego jest zgodna z przepisami, podczas gdy ww. przepisy rozporządzenia mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny wpływu planowanej inwestycji na teren nieruchomości sąsiedniej również pod kątem możliwości jej przyszłego, potencjalnego zagospodarowania, w szczególności z punktu widzenia oceny ryzyka naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich", o których mowa w art 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a skutek w postaci zacienienia przedmiotowych działek w stopniu uniemożliwiającym realizację w przyszłości nowej zabudowy (w tym rozbudowy i nadbudowy) bez wątpienia narusza interesy skarżącego; b) art. 35 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 pkt 1) ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany dotyczący inwestycji wnioskodawcy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, pomimo że projekt ten nie odpowiadał wszystkim warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (dalej "decyzja WZ"), wydanej z upoważnienia Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Bemowo, przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. na rzecz wnioskodawcy, w szczególności nie uwzględniał wpływu inwestycji wnioskodawcy na potencjalnie planowane inwestycje budowlane realizowane na działkach skarżącego, c) art. 35 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, pomimo iż projekt ten jest niezgodny z przepisami § 12 ust. 1, § 13, § 60 rozporządzenia, d) § 12 ust. 1 rozporządzenia - poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z § 13, § 60 rozporządzenia, a w konsekwencji uznanie, iż odległość planowanej inwestycji od granicy z działkami skarżącego jest zgodna z przepisami, e) § 13 oraz § 60 rozporządzenia - poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania przy ocenie wpływu planowanej inwestycji wnioskodawcy na potencjalną (przyszłą) zabudowę na działkach skarżącego, a fakt zacienienia działek skarżącego nie może zostać uznany za ich naruszenie, podczas gdy ww. przepisy prawa materialnego nie wyłączają obowiązku dokonania przedmiotowej oceny również w stosunku do obiektów budowlanych, które mogą powstać w przyszłości, a ponadto mają one kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwości jej przyszłego zagospodarowania, w szczególności z punktu widzenia oceny ryzyka naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich", o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy ti. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie. że organ II instancji dopuścił się naruszenia: a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) oraz art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 16/2016 z dnia 29 stycznia 2016 r. oraz uznanie, że organ I instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, a także że wszystkie warunki do wydania wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały spełnione przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, pomimo tego, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, w szczególności z uwagi na ww. naruszenia przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji skutkować powinno uwzględnieniem skargi: b) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, w szczególności w zakresie ustalenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, a także poprzez brak uwzględnienia w trakcie postępowania faktu, iż planowana inwestycja wnioskodawcy narusza interesy osób trzecich, w tym skarżącego, w szczególności z uwagi na planowane zacienienie i przesłonienie działek skarżącego, a tym samym pogorszenie warunków korzystania z tych działek sąsiednich, co narusza również treść art. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. Nr 2013, Poz. 1409) i w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem skargi: c) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji zawierającej zbyt ogólne, niejasne i nie dające się zweryfikować uzasadnienie w zakresie zgodności projektu budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji naruszenie zasad prawdy obiektywnej, poszanowania interesów obywateli oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej, którym to okolicznościom Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nadał należytej wagi, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi: Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, z dnia [...] stycznia 2016 r.; ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2017 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Zarzuciła błędną konstrukcję podstaw kasacji. Opowiedziała się za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. W piśmie z dnia 10 października 2017 r. [...] S.A. podniosła, że prawidłowo skonstruowała zarzuty kasacji. Podtrzymała tezę o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty proceduralne. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że organ należycie przeprowadził postępowanie dowodowe, pomimo że zachodziły warunki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jest uwarunkowana trafnością zarzutów materialnoprawnych. Oparcie się organów i Sądu pierwszej instancji na ustaleniach przedłożonego projektu budowlanego oraz wykonanej w jego ramach Analizie nasłonecznienia i zacienienia było efektem niepodważenia ustaleń tej Analizy w odniesieniu do istniejących zabudowań oraz przyjęcia stanowiska, że w warunkach niniejszej sprawy wystarczające było uwzględnienie istniejącej zabudowy skarżącej Spółki. Jednocześnie skarżąca Spółka, ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani przedkładając w trakcie postępowania sądowego, wraz z pismem z dnia 16 lutego 2017 r., wykonaną na jej zlecenie Analizę oddziaływania, nie wskazała uwarunkowań faktycznych, ekonomicznych i prawnych, dla których należy w tym zakresie uwzględniać jej ewentualną zabudowę w zbliżeniu do granicy działki. Podkreślić należy, że wskazana we własnej Analizie zacienienia zabudowa skarżącej nie stanowiła przedmiotu pozwolenia na budowę. Nie przedłożono także projektu budowlanego obejmującego przyszły obiekt wskazany w Analizie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z artr. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wystarczającego postępowania dowodowego oraz błędną ocenę dowodów, w zakresie zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, a także brak uwzględnienia faktu, że inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w tym skarżącego, z uwagi na planowane zacienienie i przesłonięcie działek, co narusza również art. 5 Prawa budowlanego. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem materialnym, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Podobnie, do zakresu oceny dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a., nie należy stanowisko w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie ma także podstaw do formułowania zarzutu o wydaniu przez organ decyzji zawierającej zbyt ogólne i niedające się zweryfikować uzasadnienie w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Abstrahując od merytorycznej trafności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy zauważyć, że zagadnienie zgodności projektu z warunkami określonymi w decyzji lokalizacyjnej zostało przez organ odwoławczy, w zakresie zacienienia i przesłaniania, obszernie omówione. Pierwszy materialny zarzut kasacji nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji trafnie odczytał ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich jako ochronę przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy. Dodać warto, że na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu, wskazujące, że ograniczenia te nie mogą doprowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09). Skupiając się na powołanych w skardze kasacyjnej przepisach § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnotować po pierwsze należy należy, że Sąd pierwszej instancji rzeczywiście wskazał, iż zacienienie działek, na których zamierzenie inwestycyjne nie zostało skonkretyzowane decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to pogląd zbyt ogólny. Należy również tę kwestię rozpatrywać indywidualnie w okolicznościach każdej sprawy. W sprawie niniejszej, po przytoczenia tego poglądu, Sąd rozważył następnie zacienienie na działkach skarżącej Spółki. Przywołał niepodważone ustalenia wynikające z przeprowadzonej Analizy nasłonecznienia i zajął merytoryczne stanowisko, według którego, zacienienie wywoływane przez projektowany obiekt nie mogło zostać uznane za naruszenie § 13 i § 60 rozporządzenia. Dodać można, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniesiono się do zjawiska zacieniania istniejącego budynku biurowo-magazynowego. Z projektu budowlanego oraz Analizy nasłonecznienia i zacienienia wynika, że stopień ograniczenia właściciela zabudowanej konkretnym budynkiem działki sąsiedniej oraz działki jeszcze niezabudowanej nie uniemożliwia planów inwestycyjnych w odniesieniu do obu działek, a jednocześnie pozwala na zrównoważenie interesu aktualnego inwestora oraz aktualnego i ewentualnych przyszłych interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, tj. skarżącej Spółki. Z pewnością zaś skarżąca Spółka nie może abstrahować od stopnia i rodzaju obecnego zainwestowania jej nieruchomości, gdy podejmuje działania w celu zablokowania skonkretyzowanego, nienaruszającego przepisów techniczno-budowlanych i przepisów prawa sąsiedzkiego, projektu budowlanego inwestora. Wbrew drugiemu zarzutowi materialnemu, nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie lokalizacyjne nie zostało naruszone w kwestiach odnoszących się do warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Stopień związania wskazaniem zawartym w stwierdzeniu, według którego, "projektowaną zabudowę należy tak sytuować, aby nie oddziaływać na działki sąsiednie w sposób ograniczający potencjalne możliwości inwestycyjne", powinien być skonkretyzowany projekcie budowlanym, w wykonaniu dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, niezależnie od przytoczonej uwagi organu lokalizacyjnego. To samo odnosi się do stwierdzenia, zgodnie z którym, "przy projektowaniu należy uwzględnić możliwość zagospodarowania działek sąsiednich, ze szczególnym uwzględnieniem nieprzesłaniania zabudowy istniejącej i projektowanej w przyszłości". W tym kontekście zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powyższego wskazania nie można odczytywać w sposób nieuwzględniający kompetencji organu lokalizacyjnego oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższych uwag, odnoszących się do zagadnienia zacienienia działki skarżącej Spółki, wynika że bezzasadne są także zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów § 12 ust. 1, § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.