II OSK 465/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 857/08 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 465 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]sierpnia 2007 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu [...] września 2006 r. J. P. wystąpił z wnioskiem do Starosty Ostrowskiego o wydanie pozwolenia na adaptację istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w [...] na dom pogrzebowy. Wobec zastrzeżeń pełnomocników L. S., właścicielki sąsiedniej działki nr ewid. [...] oraz A. i W. S., którzy podnieśli, iż wszystkie prace adaptacyjne i budowlane zostały wcześniej samowolnie wykonane, J. P. zmodyfikował powyższy wniosek i wniósł o wydanie pozwolenia na adaptację budynku mieszkalno - usługowego na dom pogrzebowy, przedstawiając na żądanie organu w dniu 14 listopada 2006 r. projekt budowlany. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta Ostrowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na adaptację budynku mieszkalno - usługowego na dom pogrzebowy. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Ostrowski zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie m.in. ustalenia, czy i w jakim czasie nastąpiło zaadoptowanie i użytkowanie obiektu jako zakładu pogrzebowego. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie stwierdził faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z częścią usług na zakład pogrzebowy, nie stwierdził również adaptacji istniejących pomieszczeń na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok w tym budynku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta Ostrowski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalno- usługowego na dom pogrzebowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. S. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji trafnie ustalił, że część robót wymaga wydania pozwolenia i rozstrzygnięcie w tej kwestii następuje w formie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na adaptację istniejącego budynku mieszkalno- usługowego na dom pogrzebowy. Wojewoda podzielił też stanowisko organu I instancji, iż planowane roboty należy zakwalifikować, jako przebudowę. W ocenie organu rozpatrywany wniosek spełnia wszystkie wymagane prawem wymogi, co powoduje, iż brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła L. S., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że zatwierdzony projekt budowlany, nie spełnia wymagań art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, naruszając interes skarżącej w sposób wyrażony w art. 144 k.c., ponieważ przeznaczenie budynku sąsiedniego na dom pogrzebowy zdecydowanie zakłóci korzystanie z nieruchomości skarżącej w sposób dotychczasowy t.j. mieszkalny. Nadto zdaniem skarżącej, naruszono art. 33 ust. 4 pkt 5 i art. 34 ust. 3 pkt 3a i 3b Prawa budowlanego, ponieważ nie dołączono uzgodnień i opinii gestorów sieci w zakresie dostawy mediów i odbioru ścieków dla nowej funkcji obiektu, naruszono też art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ projekt zagospodarowania działki nr [...] nie pokazuje istniejącego uzbrojenia terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ostrów Mazowiecki, nieruchomość znajdująca się przy ul. [...] w [...] oznaczona nr ew. [...] położona jest na terenach przeznaczonych pod usługi, związane z obsługą cmentarza, dla których plan ustala jako przeznaczenie podstawowe domy pogrzebowe, dopuszczając budowę budynków o przeznaczeniu pomocniczym, towarzyszącym funkcji podstawowej oraz zakaz wprowadzania innego przeznaczenia na ten teren. Stąd też Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Wojewody, że projektowana przebudowa istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na dom pogrzebowy jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, iż zatwierdzony projekt przewiduje przebudowę istniejącego obiektu na dom pogrzebowy, w którym będą się odbywały ceremonie pogrzebowe. W budynku projektowane są pomieszczenia: sala ceremonii pogrzebowych, pomieszczenie dla przebywania osób bliskich zmarłego, pomieszczenia chłodni, pomieszczenia na sprzęt porządkowy i korytarz. Ponadto w projekcie stwierdza się, że dotychczasowy obiekt jest zaopatrzony w wodę z sieci miejskiej, ścieki odprowadzane są do kanalizacji miejskiej, ogrzewanie budynku realizowane będzie z własnej kotłowni. Ponieważ projektowane zamierzenie budowlane dotyczy przebudowy istniejącego obiektu, Sąd podzielił pogląd organu, że jedynie część robót wymaga pozwolenia na adaptację istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na dom pogrzebowy. Ponadto Sąd wskazał, iż ani Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowi Mazowieckiej, ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej nie wnieśli żadnych zastrzeżeń, nie zgłosili też sprzeciwu wobec dopuszczenia tego budynku do użytkowania jako domu pogrzebowego. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż poza jego kontrolą pozostaje okoliczność, czy strona skarżąca zostanie narażona na straty spowodowane obniżeniem wartości działki z uwagi na określoną inwestycję w sąsiedztwie w postaci domu pogrzebowego, gdyż przepisy k.p.a., ani też Prawa budowlanego nie chronią interesów faktycznych. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przez nie uwzględnienie tego przepisu w zakresie ochrony prawa własności skarżącej do jej nieruchomości, przez brak poszanowania tego prawa wydanym pozwoleniem na przebudowę w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej obiektu mieszkalnego na obiekt użytkowy w postaci domu pogrzebowego, co oddziałuje na wykonywanie prawa własności skarżącej do jej nieruchomości, - przez niezastosowanie w sprawie art. 5 ust. 2 z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) przy określaniu właściwej lokalizacji przedmiotowego domu pogrzebowego, 2. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie zapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi prawnemu skarżącej w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do jej nieruchomości, wolnego od zakłóceń działalnością domu pogrzebowego na sąsiedniej działce. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca L. S. wniosła o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że celem regulacji prawnych dotyczących zagospodarowania przestrzennego oraz budownictwa jest ochrona zarówno interesu publicznego, jak i prawa własności, co wynika w szczególności z art. 1 ust. 2 p. 7 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Regulacje te są ściśle związane z ujętą w prawie cywilnym ochroną własności, w sferze jej wykonywania, znajdującej w szczególności wyraz w art. 140 k.c., niezależnie od ochrony przewidzianej w Konstytucji RP i prawie wspólnotowym. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy, bowiem nie uwzględnił zastrzeżeń kierowanych w toku postępowania administracyjnego, a odnoszących się do charakteru przedmiotowego budynku i wpływu tego na codzienne życie skarżącej oraz wykonywanie praw przysługujących z jej własności, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie zapewnił jej właściwej ochrony w rozumieniu art. 7 i 8 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazując na treść art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stwierdził, iż z przepisu tego jednoznacznie wynika, że celem jego regulacji jest wprowadzenie zasady o ścisłym związku obiektu, w którym przygotowuje się zwłoki ludzkie do czasu ich pochowania z terenem cmentarza, a odstąpienie od tej zasady winno mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, które w niniejszej sprawie nie mają miejsca. Ponadto w ocenie skarżącej lokalizacja przedmiotowego "budynku pogrzebowego" nie uwzględnia tego, że w niedalekiej odległości jest usytuowany stadion sportowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną za chybioną należało uznać podstawę skargi kasacyjnej opartą na zarzucie naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwaną dalej: ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Podnosząc powyższy zarzut, skarżąca wywodziła, iż poprzez nieuwzględnienie wymienionych przepisów zostało naruszone jej prawo własności, a planowane zamierzenie inwestycyjne wpływa na wykonywanie tego prawa. Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii odwołać należy się do normy konstytucyjnej t.j. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Konstatacja ta dotyczy również art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ponadto podkreślenia wymaga, iż ochrona wynikająca z treści art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.). Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1563/02, niepubl. oraz z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05, niepubl.). Nie można, bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r. sygn. II OSK 436/07, niepubl.) Tak, więc w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zdaniem Sadu pierwszej instancji, a czego strona wnosząca kasację nie zakwestionowała, spełniał wszystkie wymogi określone w art. 35 Prawa budowlanego, to nie było podstaw do odmowy jego zatwierdzenia. Skarżąca nie wskazała też na żaden taki swój interes prawny, który poprzez zrealizowanie przedmiotowej inwestycji mógł zostać naruszony. Wskazywany przez skarżącą przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza jedynie zakres przedmiotowy ustawy z dyrektywą interpretacyjną by przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w sprawie, bowiem przeznaczenie nieruchomości objęte projektem budowlanym, będącym przedmiotem niniejszej sprawy, zostało przesądzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie przeznaczenia nieruchomości w tym planie, który jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły, ma charakter wiążący i regulacje uchwały zatwierdzającej plan miejscowy nie mogą być kwestionowane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 1972 nr 47, poz. 298 z późn. zm. – dalej zwanej: ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Treść tego przepisu stanowi, iż "na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą " wskazanym w ustawie celom. Zauważyć trzeba, iż z treści tej normy prawnej wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który ma służyć celom określonym w tym przepisie. Wbrew jednak opinii skarżącej, z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 r. sygn. akt II SA/Ka 353/96, niepubl. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, niepubl.). Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Zauważyć trzeba, iż skarżąca formułując powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że "rozstrzygnięciem swym nie zapewnił Sąd właściwej ochrony słusznemu interesowi prawnemu skarżącej". Z powyższego wynika, więc iż skarżąca nie dostrzegła, że adresatami wskazanych w zarzucie kasacji przepisów są organy administracyjne, a nie sąd. Sądowi pierwszej instancji można było jedynie uczynić zarzut, odpowiednio go konstruując, iż nie dostrzegł on określonych uchybień organów administracyjnych prowadzących postępowanie. Nie można było jednak skutecznie zarzucić Sądowi naruszenia przepisów, których nie jest on adresatem. Ponadto gdyby nawet przyjąć, że sformułowanie zarzutu jest jedynie pewnym skrótem myślowym, zmierzającym do wykazania, że Sąd nie dostrzegł uchybienia norm dopełnienia, przez co w efekcie doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącej, to argumentacja taka pozostawałaby również bez wpływu na słuszność oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Organy administracyjne, ustalając stan faktyczny sprawy, odnosiły się, bowiem do podnoszonych przez skarżącą zastrzeżeń, zasadnie ustalając, że zamierzenie budowlane nie narusza jej interesu prawnego. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.