II SA/Kr 1642/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 października 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie zabezpieczenia obiektu budowlanego i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. postanowieniem nr [...] z dnia 29 listopada 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) nakazał inwestorowi [...] S.A., w W. zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich oraz przedłożyć w PINB w K. - Powiat [...] wymagane dokumenty w terminie do dnia 31.03.2018 r. Wg organu I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku, przy ul. [...] w K.. Wykonane przez Inwestora roboty budowlane zaklasyfikowane zostały jako rozbudowa. Rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieści się w wyliczeniu z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zatem takie roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] S.A. zarzucając naruszenie: - art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w K. (stacja bazowa [...], kod stacji: [...]), podczas gdy skarżący wykonał prace polegające na modyfikacji systemu antenowego, - art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane na skutek braku zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie i ustalenie, że prace wykonane przez skarżącego wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają, - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastąpienie dotychczasowych anten sektorowych nowymi antenami, stanowi rozbudowę stacji bazowej, - art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej odnośnie uzasadnienia stanowiska. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem NR [...] Znak: [...] z dnia 30 października 2018r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 kpa w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowieni w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzek nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 stycznia 2019r. w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, iż organ dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na dachu budynku, przy ul. [...] w K.. W kontrolowanej sprawie wpłynął wniosek w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku przy ul. [...] w K., który został zarejestrowany pod sygnaturą: [...] Wobec powyższego wniosku organ nie wniósł sprzeciwu. Następnie ustalono, iż w 2017 r. Inwestor dokonał rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej o nowe anteny sektorowe oraz moduły RRU. Wykonane przez inwestora prace wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1033/16, cyt.: "W ślad za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 roku, sygnatura II OSK1999/14, skoro na budowę sieci telekomunikacyjnej inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, to na rozbudowę takiej sieci, która polega właśnie na budowaniu stacji bazowych i dzięki temu poszerzaniu obszaru działalności takiej sieci - budowa kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi rozbudowę tej sieci i jako taka również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2014 r., II OSK 371/13, LEX nr 1519388). Dlatego też realizacja takiego obiektu jak w przedmiotowej sprawie, powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę". Stacja bazowa telefonii komórkowej, w odniesieniu do rozbudowy której odnosi się niniejsze postępowanie, została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w okresie poprzedzającym rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w K., nie został złożony przez Inwestora wniosek o zamiarze rozbudowy ani nie została wydana decyzja pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu ww. budynku. Jak ustalono w trakcie czynności kontrolnych dotyczących rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w K. przeprowadzonych w dniu [...] października 2017 r. na dachu budynku realizowane są prace polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Trwają prace w zakresie montażu trzech dodatkowych anten sektorowych. W dniu kontroli przedłożono do wglądu kwalifikację przedsięwzięcia, projekt budowlany oraz opinię techniczną dla rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych skontaktowano się z osobą reprezentującą [...] S.A. [...] nie wykonała zgłoszenia w wydziale architektury. Aby uczynić zadość w/w przepisom wyrażonym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB w K. - Powiat [...] prawidłowo w dniu 29 listopada 2017 r. wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji i wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na inwestora - [...] S.A. obowiązek przedłożenia określonej w w/w postanowieniu wymaganej dokumentacji w terminie do dnia 31 marca 2018r. Postanowienie to jako zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa winno zatem zostać utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. [...]WINB w [...] postanowił wyznaczyć dla [...] S.A. nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 stycznia 2019r. Legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Organ podkreślił, że stacja bazowa stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno - użytkową, która należy zakwalifikować jako budowlę". Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 848/16 stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (...) przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust, l pkt 3b Prawa budowlanego mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. NSA w w/w wyroku zaznaczył, iż stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym budowa (przebudowa, rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli obszar oddziaływania jest większy (szerszy) niż teren do którego inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może wyłącznie dotyczyć poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył [...] S.A. zarzucając naruszenie; - art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w K. (stacja bazowa [...], kod stacji: [...]), podczas gdy skarżący wykonał prace polegające na modyfikacji systemu antenowego, - art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane na skutek braku zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie i ustalenie, że prace wykonane przez skarżącego wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają, - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastąpienie dotychczasowych anten sektorowych nowymi antenami, stanowi rozbudowę stacji bazowej, - art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "poprzez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki", - art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie kwalifikacji spornego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu podkreślono brak zmiany dotychczasowych parametrów stacji bazowej. Pozwolenia na budowę wymaga jedynie instalacja urządzeń, która wiąże się z ingerencją w istniejący obiekt budowlany prowadzać do jego rozbudowy, co nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie była kwalifikacja prawna prac (robót budowlanych) przeprowadzonych przez inwestora w 2017r. polegających na demontażu trzech anten UMTS, demontażu anteny MW i rozbudowie stacji bazowej o sześć anten sektorowych (szczegółowy opis str. 3 postanowienia organu I instancji) tj. czy stanowi ona rozbudowę wymagającą w świetle ustawy Prawo budowlane uzyskania pozwolenia na budowę, czy jedynie modyfikację systemu, nie wymagającą pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów przyjmujące, iż stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z masztów antenowych oraz urządzeń telekomunikacyjnych, systemu antenowego i dróg kablowych jest budowlą, stanowi bowiem całość techniczno - użytkową, przez którą - jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2049/09, należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Trafnie podniósł zatem organ odwoławczy argument, wskazujący na powiązanie funkcjonalne przedmiotowej stacji bazowej z siecią telekomunikacyjną. Skoro nie ma wątpliwości, że na budowę sieci telekomunikacyjnej inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, to na rozbudowę takiej sieci, która polega na instalacji dodatkowych anten sektorowych i dzięki temu poszerzaniu obszaru działalności takiej sieci – prace takie stanowią rozbudowę sieci i jako takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Za linią orzeczniczą zajętą w tej sprawie przemawia także bogate orzecznictwo sądowe. Jako przykłady można podać stanowiska sądów administracyjnych zawarte w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/11, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej w skrócie CBOSA); wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 498/12, opub. w CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 957/11, opub. w CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 685/12, opub. w CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 630/10, opub. w Lex nr 992611; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/10, opub. w Lex nr 760147; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 718/10, opub. w Lex nr 752154; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 865/09, opub. w Lex nr 600230; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 556/09, opub. w Lex nr 589137. Wbrew podniesionemu zarzutowi odnoszącemu się zaś do art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zakres przedmiotowy tego przepisu strona skarżąca odczytuje nieprawidłowo. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15, wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są zatem objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, zmiany w zakresie parametrów technicznych lub użytkowych zamontowanych już urządzeń lub montaż nowych urządzeń we wnętrzu już zainstalowanego urządzenia. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019r. sygn. II OSK 789/17, LEX nr 2645065). Jak zasadnie wskazał skarżony organ przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym budowa (przebudowa, rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, gdyż zwykle prowadzi lub może prowadzić do zwiększenia obszaru oddziaływania, niż teren do którego inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotne jest również rozważanie ewentualnych przypadków związanych z zakresem ingerencji środowiskowej takiej inwestycji. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, jak wskazano wyżej, może wyłącznie dotyczyć poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. W tym kontekście niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a także art. 6, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego i kwalifikacji spornego przedsięwzięcia. Skoro zaś sporna rozbudowa została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, to trafnie zastosowano do niej procedurę z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje przedłożyć stosowne dokumenty w ramach procedury legalizacyjnej, co w szczególności zostało prawidłowo orzeczone tj. co do zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany, inwentaryzację stanu obiektu oraz orzeczenie osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania już zrealizowanego obiektu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.