II SA/Kr 1576/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. Z. i M. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala sprzeciw Decyzją z dnia 19.02.2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), nakazał współwłaścicielom obiektu M. Z. i J. Z. "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości techniczno-budowlanych określonej części obiektu budowlanego: elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości K. nr [...], gm K. (działki nr [...]), poprzez odpowiednie wykonanie niezbędnych robót budowlanych (w zakresie elewacji zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego, do parametrów/wymagań dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego /Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/j.t.: Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm./) poprzez: 1) likwidację (zabudowanie) otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego (w poziomie sutereny, parteru i poddasza użytkowego: • przy użyciu kształtek szklanych murowych (pustaków szklanych klasy odporności ogniowej EI-30 na zaprawie murarskiej ogniotrwałej), albo (alternatywnie) • przy użyciu cegły pełnej (lub pustaków lub odpowiednich bloczków murowych) na zaprawie murarskiej cementowo-wapiennej; odpowiednie obicie wysuniętej (poza płaszczyznę elewacji zachodniej) krawędzi/powierzchni zewnętrznej okapu połaci dachowej po stronie zachodniej dachu budynku mieszkalnego, blachą płaską (lub panelową lub trapezową, z zachowaniem ciągłości poszycia) - tak aby elewacja zachodnia budynku mieszkalnego spełniała wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego; odpowiednie obicie wysuniętej (poza płaszczyznę elewacji odpowiednio: południowej oraz północnej) krawędzi/powierzchni zewnętrznej okapu połaci dachowej po stronie odpowiednio: południowej oraz północnej dachu budynku mieszkalnego, blachą płaską (lub panelową lub trapezową, z zachowaniem ciągłości poszycia) w pasie o długości 2m (o szerokości wystawania okapu/okapów) w kierunku wschodnim względem płaszczyzny powierzchni (lica) elewacji zachodniej" Następnie organ opisał sposób realizacji robót budowalnych oraz wskazał, że zastosowane materiały budowlane oraz elementy prefabrykowane winny posiadać wymagane atesty i odpowiadać normom. Termin wykonania obowiązku określono do dnia 31.08.2018r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. K.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26.11.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, odnoszą się do obiektów budowlanych znajdujących się w niewłaściwym stanie technicznym i służą usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, wynikających z niewłaściwego użytkowania tego obiektu, braku jego konserwacji lub gdy są one następstwem jego naturalnego zużycia. Przemawia za tym nie tylko samo brzmienie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, z którego trudno wywieść iż odnosi się on do norm techniczno-budowlanych obowiązujących przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych, ale także jego umiejscowienie tj. zamieszczenie go w rozdziale ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Odwołując się do orzecznictwa, organ II instancji stwierdził, że art.66 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy do formułowania nakazów dostosowania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno-budowlanych, a szczególnie tych które określają normy dotyczące sytuowania budynków. Pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem "stan techniczny niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi". Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 22.11.2000 r. znak: [...], Wójt Gminy K. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego typu "[...] wraz z urządzeniami budowlanymi z adaptacją do warunków terenowych z lokalizacją na działkach nr [...] i nr [...] w K. oraz wydał M. i J. Z. pozwolenie na budowę w/w budynku. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał realizację budynku parterowego z użytkowym poddaszem podpiwniczonego, a uwidoczniony na przekrojach poziom gruntu terenu otaczającego budynek miał wynosić -0,80 m w stosunku do poziomu posadzki parteru. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14.12.2017 r. ustalono natomiast, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest budynkiem murowanym, parterowym z użytkowym poddaszem, niepodpiwniczony, natomiast występuje tzw. "suterena". Wykonana dokumentacja fotograficzna podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14.12.2017 r. oraz podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 07.02.2018 r. wskazuje, że jest to obiekt dwukondygnacyjny z poddaszem. Analiza porównawcza dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez PINB w M., dokumentacją fotograficzną oraz zdjęciami fotograficznymi działek nr [...] i nr [...] w miejscowości K., dostępnymi w ogólnodostępnym serwisie internetowym "Geoportal" wskazuje, że podczas realizacji budynku mieszkalnego na w/w działkach doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających m.in. na zwiększeniu wysokości budynku, zmianie wyglądu elewacji, wprowadzeniu balkonów w poziomie drugiej kondygnacji (t.j. kondygnacji nad sutereną), wykonaniu bramy garażowej i wejścia do budynku w poziomie pierwszej kondygnacji (sutereny), zmiany kształtu dachu i zmiany kubatury obiektu. Projektowane wymiary budynku miały wynosić: dłuższa elewacja 9,91 m, krótsza elewacja 9,01m. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14.12.2017 r. stwierdzono, że wybudowany budynek ma wymiary od strony północnej 10.18m, od strony wschodniej 9.29m, od strony południowej 10,16m, od strony zachodniej 9,30m. Od strony działki należącej do J. K., zatwierdzony projekt przewidywał wykonanie okna w poziomie poddasza "typ 07" o wymiarach w świetle ościeży (szer. x wys.) 1500 x 900 mm, zaś na rzucie parteru przedstawione są drzwi typ "D3C" do garażu, z którego realizacji po adaptacji projektu zrezygnowano. Na zdjęciach wykonanych podczas czynności kontrolnych w dniu 14.12.2017 r. i na zdjęciach wykonanych podczas oględzin w dniu 07.02.2018 r. widoczne są trzy okna po jednym na kondygnacjach pierwszej, drugiej i na poddaszu. Okno w poziomie poddasza posiada inny kształt niż zakładano w projekcie. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane, ponieważ aby wykonać przedmiotowe otwory okienne budynku, konieczna była ingerencja człowieka i celowe działanie zmierzające do wykonania określonych robót budowlanych podczas realizacji przedmiotowej inwestycji. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisu, gdyż PINB w M. nie był uprawniony, aby na podstawie powyższego przepisu wydać nakaz zamurowania otworów okiennych, czy też wydawać nakaz obicia wystających okapów blachą płaską lub panelową. Organ I instancji uznał, że skoro budynek został przyjęty do użytkowania przez Urząd Gminy w K. to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowalne. W ocenie MWINB w K. stanowisko to jest błędne. Jak wynika z pozwolenia na budowę inwestorzy nie byli zobligowani uzyskać pozwolenie na użytkowanie, tylko dokonać zgłoszenia. Fakt, że inwestorzy dokonali zgłoszenia zakończenia budowy nie może przesądzać o tym, że przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie z prawem. Domniemanie takie można by przyjąć gdyby była wydana w tej sprawie ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie konieczne jest więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie obejmującego nie tylko ocenę legalności wykonania spornych okien, ale także opisywanych powyżej odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane). Dodatkowo organ II instancji podał, że rozpatrując dalej niniejszą sprawę PINB w M. z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku powinien rozważyć konieczność poszerzenia ustalonego kręgu stron o właściciela działki nr [...] w miejscowości K.. W sprzeciwie od ww. decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. Z. i M. Z. wskazali, że przedmiotowy budynek został przyjęty do użytkowania w lipcu 2003 r. Wówczas nie było ustawowo zdefiniowanie co należy rozumieć pod pojęciem odstępstw istotnych, stąd kierownik budowy zakwalifikował wprowadzone zmiany jako nieistotne. Ponadto dopiero w 2016 r. zostało przeprowadzone rozgraniczenie w wyniku, którego doszło do zmiany przebiegu granicy i tym samym zmieniła się odległość domu od granicy. Zdaniem skarżących skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy wyłącza możliwość badania zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu 1.06.2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)." Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 66 ustawy Prawo budowlane, albowiem przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia obiektu budowalnego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że przedmiotowe otwory okienne powstały w trakcie budowy budynku mieszkalnego, który został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Błędnie – w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji uznał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, od którego nie został wniesiony sprzeciw wyłącza możliwości wdrożenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Dla poparcia swojego stanowiska Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Odmienna ocena prawna co do zastosowanego przez organ nadzoru budowlanego trybu postępowania uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Próba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez wdrożenie nowego trybu postępowania w sposób oczywisty wykraczałaby poza ramy zakreślone art. 136 K.p.a. oraz naruszałaby zasadę dwuinstancyjności. Organ II instancji jednoznacznie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności wskazując, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie obejmującym nie tylko ocenę legalności wykonania spornych okien ale także opisywanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić przy tym wypada, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., gdyż tylko w tym zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 24.11.2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17). Narzucony przez ustawodawcę ograniczony zakres kontroli decyzji kasatoryjnej uniemożliwia więc sądowi w niniejszej sprawie odniesienie się do prawidłowości przyjętego trybu postępowania, jak również przeprowadzenie kontroli prawidłowości ocen organu II instancji odnośnie dalszego postępowania. Konkludując, sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.