II GSK 570/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 533/16 w sprawie ze skargi J. D. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. D. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 533/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie egzaminu notarialnego, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do Spraw Aplikacji Notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w P. z dnia [...] września 2015 r., w punkcie drugim, zasądził od Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego na rzecz J. D. zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniach 8-10 września 2015 r. skarżąca przystąpiła do egzaminu notarialnego. Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do Spraw Aplikacji Notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w P. (dalej: Komisja Egzaminacyjna) uchwałą z dnia [...] września 2015 r. stwierdziła, że skarżąca uzyskała wynik negatywny z egzaminu notarialnego. Komisja wskazała, że zdająca z pierwszego projektu aktu notarialnego otrzymała ocenę dobrą, z drugiego projektu aktu notarialnego ocenę dostateczną, natomiast z projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności ocenę niedostateczną. Z uwagi na art. 74f § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 164), zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje wyłącznie zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego uzyskał ocenę pozytywną, Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że skarżąca uzyskała negatywny wynik z egzaminu notarialnego. Zaskarżoną uchwałą Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (dalej: Komisja Egzaminacyjna II stopnia) utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 74e § 2 Prawa o notariacie, ocena prac egzaminacyjnych powinna uwzględniać w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu. W ocenie organu zdająca wprawdzie zaproponowała poprawne ostatecznie rozwiązanie zadania, to jednak nie dokonała pełnej analizy uzasadnienia dla wygaśnięcia hipoteki, przeprowadziła zbędny wywód dotyczący "wpływu" zasiedzenia i prowadzonego postępowania egzekucyjnego (co może świadczyć o braku umiejętności poprawnego rozumienia zadania egzaminacyjnego oraz teksu prawniczego), w sposób nieuprawniony dokonała uzupełnienia treści zadania egzaminacyjnego i pominęła najistotniejszy element zadania, tj. prawomocne postanowienie sądu o zasiedzeniu, które jest dowodem nabycia własności przez Andrzeja Zielińskiego. W ocenie Komisji tak poważne uchybienia przesądzają o ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej jako niedostatecznej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. D. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że organ w rozpoznawanej sprawie naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 74d § 3 Prawa o notariacie poprzez jego niezastosowanie oraz przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 74h § 12 Prawa o notariacie, poprzez brak podjęcia w toku postępowania odwoławczego niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy działań, wadliwie oceniając i uzasadniając wynik egzaminu notarialnego, który zdawała skarżąca. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sposób należyty ustalony został stan faktyczny sprawy, to znaczy wyjaśniono w sposób niebudzący żadnych wątpliwości przyczyny, dla których organy obu instancji uznały, że sposób stosowania przez skarżącą przepisów prawa i umiejętności w zakresie ich interpretacji i poprawności zaproponowanego przez nią sposobu rozstrzygnięcia problemu prawnego nie dają podstaw do przyjęcia pozytywnej oceny z części trzeciej egzaminu notarialnego (projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności). Sąd wywiódł, że z akt sprawy wynika, że istotą rozwiązania zadania z trzeciej części egzaminu notarialnego było sporządzenie przez zdającą uzasadnienia dopuszczalności czynności notarialnej w określonym stanie faktycznym (wskazanym w zadaniu egzaminacyjnym). Skarżąca rozwiązała zadanie egzaminacyjne stwierdzając dopuszczalność dokonania umowy sprzedaży nieruchomości opisanej w zadaniu i prawidłowo wskazała na podmioty uprawnione do zawarcia takiej umowy. Sąd podkreślił, że sporządzona umowa w formie aktu notarialnego byłaby ważna w rozumieniu obowiązujących przepisów, a skarżąca wykazała się przy tym znajomością prawa oraz orzecznictwa, które przytoczyła w uzasadnieniu swojego stanowiska. Dalej Sąd zauważył, że powyższe znalazło odzwierciedlenie w stanowisku jednego z egzaminatorów, który zakwalifikował pracę zdającej na ocenę dostateczną, jak również w uzasadnieniu stanowiska Komisji Egzaminacyjnej, która akceptując ocenę niedostateczną pracy zdającej uznała ją za "srogą" w realiach rozpoznawanej sprawy, lecz mającą swoje podstawy w stwierdzonych brakach uzasadnienia pracy zdającej i sposobu rozstrzygnięcia przez nią problemu prawnego wskazanego w zadaniu egzaminacyjnym. W stanowisku Komisji przeważył pogląd, że wnioskowanie zdającej dotyczyło przesłanek niewskazanych w opisie istotnych zagadnień omawianej części egzaminu notarialnego, co w warunkach egzaminu stanowiło nieuprawnione wyjście poza jego zakres. Wskazano także na błąd zdającej w sposobie ustalenia udziału jednego ze współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży. Zdaniem WSA, powyższe zarzuty, stanowiące element oceny pracy skarżącej, nie wskazują jednak na nieważność sporządzonego przez nią projektu aktu notarialnego, a tylko taka przesłanka może skutkować oceną niedostateczną z egzaminu notarialnego, bez uwzględnienia (odwołania się) do skali ocen wskazanych w art. 74d § 3 Prawa o notariacie. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu uchwały Komisji o negatywnym wyniku egzaminu notarialnego zdającej nie została także wykazana inna przesłanka całkowicie dyskwalifikująca jej pracę, tym bardziej, że w ramach dokonanej oceny podkreślono jednocześnie poprawność merytoryczną zaproponowanego przez nią rozwiązania problemu prawnego. Według WSA stanowi to oczywistą sprzeczność wymagającą wyjaśnienia, podobnie jak rozbieżność oceny pracy skarżącej dokonanej przez egzaminatorów, a także właściwego uzasadnienia stanowiska Komisji, w przypadku utrzymania oceny niedostatecznej, w ramach dopuszczalnej skali ocen egzaminu notarialnego. Poza tym, zdaniem Sądu, przedstawione w zaskarżonej uchwale wnioski zostały sformułowane w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do istoty formułowanych zastrzeżeń, co do kwestii "rozumienia przez skarżącą zadania egzaminacyjnego i teksu prawniczego" oraz w kontekście treści umowy sporządzonej przez zdającą jako realizacji zadania egzaminacyjnego. Według WSA, w omawianym zakresie stanowisko organów obu instancji zostało przyjęte bez należytego odniesienia się do zarzutów skarżącej w przedmiocie braku takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub zasad postępowania, które dyskwalifikowałyby pracę skarżącej jako niezasługującą na jedną z ocen pozytywnych przewidzianych w art. 74d § 3 Prawa o notariacie, co powoduje, że analiza zagadnienia prawnego w sprawie została dokonana w sposób odbiegający od kryteriów przyjętych w ustawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja Egzaminacyjna II stopnia, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sprawie doszło do – wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74h § 12 Prawa o notariacie, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74d § 3 Prawa o notariacie w zw. z art. 74e § 2 tej ustawy przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że tylko nieważność zaprojektowanej przez zdającego egzamin notarialny czynności może skutkować oceną niedostateczną rozwiązania zadania egzaminacyjnego, podczas gdy ocena pracy dokonywana jest w jej całokształcie, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu, a w konsekwencji powyższych uchybień nietrafne uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - które by uzasadniały stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Rozpoznając zaś sprawę w granicach skargi kasacyjnej - stosownie do zasady określonej art. 183 § 1 powołanej ustawy - skład orzekający NSA uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku jest uzasadniony, mimo iż nie wszystkie podstawy, na których środek zaskarżenia, oparto uznać można za usprawiedliwione. Za skuteczny nie mógł być uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji materialnego, a to art. 74d § 3 w związku z art. 74e § 2 Prawa o notariacie, przez błędną ich wykładnię. Pierwszy z powołanych przepisów (art. 74d § 3) stanowi, że członkowie komisji dokonują oceny za poszczególne części egzaminu notarialnego z zastosowaniem następującej skali ocen: 1) oceny pozytywne: a) celująca (6), b) bardzo dobra (5), c) dobra (4), d) dostateczna (3); 2) ocena negatywna - niedostateczna (2). Natomiast zgodnie z art. 74e § 2 Prawa o notariacie, oceny rozwiązania każdego z zadań z części egzaminu notarialnego dokonują niezależnie od siebie dwaj członkowie komisji, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, zastosowanie właściwych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu. Wbrew zarzutowi z punktu 2 skargi kasacyjnej z treści powołanych przepisów Sąd I instancji nie wywiódł, że: "tylko nieważność zaprojektowanej przez zdającego egzamin notarialny czynności może skutkować oceną niedostateczną rozwiązania zadania egzaminacyjnego". W pisemnych motywach swego rozstrzygnięcia WSA zawarł wprawdzie stwierdzenie, że zarzuty (stawiane zdającej egzamin) stanowiące element oceny jej pracy "nie wskazują jednak na nieważność sporządzonego przez nią projektu aktu notarialnego a tylko taka przesłanka może skutkować ocena niedostateczną z egzaminu notarialnego, bez uwzględnienia (odwołania się) do skali ocen wskazanych w art. 74d § 3 p.n.". W ocenie składu orzekającego NSA, tak zaprezentowane stanowisko, dodatkowo w zestawieniu z kolejnym akapitem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazuje wystarczająco jednoznacznie tylko tyle, że zdaniem Sądu I instancji nieważność sporządzonego projektu aktu notarialnego uzasadnia ocenę niedostateczną bez odwoływania się do skali ocen przewidzianych art. 74d § 3 Prawa o notariacie, zaś inne (niż nieważność aktu) wady pracy egzaminacyjnej - aby uznać je za dyskwalifikujące - wymagają właściwego uzasadnienia stanowiska Komisji i oceny w ramach dopuszczalnej skali ocen. Zarzut błędnej wykładni art. 74d § 3 Prawa o notariacie jest więc chybiony. Trafnie natomiast strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje - odwołując się do orzecznictwie NSA - że sam fakt spełnienia choćby jednego z kryteriów (wymogi formalne, zastosowanie właściwych przepisów prawa, umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia problemu) nie znaczy, że ocena pracy egzaminacyjnej powinna być pozytywna. Przewidziana ustawą skala ocen pozwala bowiem na obniżenie oceny w zależności od stwierdzonych wad pracy egzaminacyjnej i wagi tych uchybień - mając na uwadze cel egzaminu, to jest sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, jak stanowi art. 74 § 3 Prawa o notariacie. Tak więc, co do zasady, ocenę pozytywną zdający egzamin może uzyskać także wówczas, gdy praca nie w pełni odpowiada kryteriom wskazanym w powołanym przepisie. Stopniowalność ocen wymaga jednakże wszechstronnego zbadania i rozważenia wpływu błędów - popełnionych przez zdającego - na ocenę pracy. W tym stanie rzeczy - wobec dalszych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji - spór w istocie dotyczy prawidłowości oceny przez ten Sąd, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w uchwale (legalność której była przedmiotem kontroli) nie wykazała przesłanki całkowicie dyskwalifikującej pracę skarżącej i w konsekwencji negatywny wynik egzaminu notarialnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji - stwierdzając naruszenie art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. - wskazał, że nie wyjaśniono w sposób niebudzący żadnych wątpliwości przyczyn, dla których organy uznały, że sposób stosowania przez skarżącą przepisów prawa i umiejętności w zakresie ich interpretacji oraz poprawności zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia problemu nie dają podstaw do przyjęcia pozytywnej oceny ze spornej części egzaminu. Znaczy to, że Sąd I instancji nie tyle nie zgodził się z negatywną oceną pracy egzaminacyjnej co - stwierdzając ogólnikowość wniosków przedstawionych w zaskarżonej uchwale i brak odniesienia się do istoty formułowanych przez skarżącą zastrzeżeń - za konieczne uznał wyjaśnienie sprawy, w szczególności sprzeczności w dokonanej ocenie. Z podanych niżej przyczyn - a wbrew stanowisku Sądu I instancji - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt, że zdająca egzamin zaproponowała poprawne rozstrzygnięcie zadania nie pozostaje w sprzeczności z negatywną oceną jej pracy i samoistnie nie świadczy o tym, że nie wykazano przesłanek dyskwalifikujących pracę. Za wymagającą wyjaśnienia sprzeczność nie można też uznać rozbieżności ocen cząstkowych typu: niedostateczny, dostateczny. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi mianowicie na stanowisku, że - wobec określenia przez ustawodawcę przesłanek branych pod uwagę przy ocenie rozwiązanych zadań (art. 74e § 2) oraz mając na uwadze cel egzaminu (art.74 § 3) - podanie przez osobę zdająca egzamin prawidłowego rozwiązania, nie jest wystarczające do stwierdzenia przygotowania prawniczego tej osoby do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza. W pracy egzaminacyjnej konieczne jest zaprezentowanie wiedzy, podanie motywów proponowanego rozstrzygnięcia. Skoro ustawa w art. 74e § 2 przewiduje, że oceny rozwiązania każdego z zadań z części egzaminu notarialnego dokonują niezależnie od siebie dwaj członkowie komisji, w myśl § 3 każdy z członków komisji sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej, a stosownie do art. 74e § 4 ostateczną ocenę z pracy pisemnej z każdego z zadań z części egzaminu notarialnego stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego członka komisji sprawdzającego pracę pisemną, to znaczy, że ustawodawca przewidział i dopuszcza rozbieżność ocen. W świetle zaś motywów zaskarżonej uchwały nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie wykazano powodów dokonania negatywnej oceny. Komisja oceniła bowiem zawartą w pracy argumentację zdającej egzamin w kwestii zbadania udziału we współwłasności osób, które w zadaniu egzaminacyjnym występowały w roli sprzedających nieruchomość, wskazała mankamenty i wyraziła swój pogląd co do wagi stwierdzonych uchybień. Nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny nie jest kolejnym organem egzaminacyjnym, lecz jedynie dokonuje legalności zaskarżonej uchwały. Dla przeprowadzenia tak rozumianej kontroli legalności oczywiście konieczne jest, by uzasadnienie zaskarżonej uchwały poddawało się kontroli. W toku tej kontroli Sąd zobowiązany jest merytorycznie odnieść się do motywów oceny. W rozpoznawanej sprawie - stosownie do poczynionych wyżej rozważań - zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 74h § 12 Prawa o notariacie (stanowiącym o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) uznać należało za uzasadniony. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia uchwał organów obu instancji celem dokonania dalszych wyjaśnień, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).