IV SA/Wa 578/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. j. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw od decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. orzekającej: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności zabudowanej nieruchomości położonej w powiecie [...] w gminie N., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,6300 ha, stanowiącej własność Z. sp. j., objętej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...], o długości ok. 11,6 km, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w wysokości 16 399 381,47 zł; w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt 1 tj. o kwotę 819 969,07 zł; w pkt 3 o ustaleniu zwaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] stycznia 2017 r. w wysokości 5 508 166,91 zł; w pkt 4 ustalającej do wypłaty na rzecz Z. sp. j. kwotę odszkodowania w wysokości 11 711 183,63 zł zaś w pkt 5 orzekającej o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz Z. sp. j. ustalonego w pkt 4 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww decyzja stanie się ostateczna - uchylił ww decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Powyżej opisana nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...], o długości ok. 11,6 km. Decyzja ta została częściowo zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017r., w dniu wydania której przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu z powyższego tytułu odszkodowania na rzecz Z. sp. j. w wysokości 7 405 372,00 zł., orzekł także o jego powiększeniu o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 370 268,60 zł. jak i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanie się ostateczna. W wyniku rozpoznania wniesionego przez Z. sp. j. od powyższej decyzji odwołania, MInister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], uchylił ww decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił min. uwagę na nieprzeprowadzenie przez rzeczoznawcę majątkowego analizy wystąpienia zasady korzyści przy wycenie części nieruchomości przeznaczonej pod drogi, która to wada nie została przez organ I instancji wyeliminowana. Na skutek powyższego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] w dniu [...] września 2018 roku wydał decyzję, którą min. ustalił na rzecz byłego właściciela (skarżącej spółki) odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 16 399 381,47 zł. Wartość prawa własności gruntu ww nieruchomości została wyceniona na kwotę 15 942 271,00 zł. Wartość wszystkich naniesień budowlanych wyceniono łącznie na kwotę 545 673,00 zł, wartość naniesień roślinnych - 4 932,00 zł. Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. inwestor poinformował, iż stacja LPG, dwa stelaże reklamowe oraz słup reklamowy zostały zabrane przez właściciela i nie powinny podlegać odszkodowaniu. Stąd powyższa kwota (łączna wycena) została pomniejszona o kwotę 93 494,53 zł. Przy piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r. inwestor poinformował także, Iż w związku ze złożonym przez Z. sp. j. wnioskiem oraz w nawiązaniu do wydanej przez Wojewodę [...] decyzji nr [...], w dniu [...] stycznia 2017 r. wypłacona została kwota 5 442 948,42 zł (5 183 760,40 zł. tytułem odszkodowania i 259 188,02 zł. tytułem powiększenia o 5%), stąd wniesiono o uwzględnienie ww. wypłaty w toku ustalania nowej wysokości odszkodowania. Wojewoda [...], w oparciu o art. 132 ust.3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwaloryzował uprzednio wypłaconą skarżącemu kwotę odszkodowania, która to kwota w wysokości 5 442 948,42 zł, po waloryzacji wyniosła 5 508 166,91 zł. Tę kwotę organ I instancji również odjął od łącznej wyceny. Ostatecznie, ustalona kwota do wypłaty na rzecz Z. sp. j odszkodowania wyniosła 11 711 183,63 zł., która została powiększona o 5% jego wartości. Rozpoznając wniesione od powyższego rozstrzygnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odwołanie, Minister Inwestycji i Rozwoju uznał zasadność podniesionych zarzutów. Wskazał, iż operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., stanowiący podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, sporządzony został w sposób nieprawidłowy. Z poczynionych ustaleń wynika, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej część wycenianej działki, według miejscowego planu Gminy N., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2003 r., znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym symbolem PU - teren zabudowy produkcyjno - usługowej oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem Z - teren zieleni (łącznie 20 000 m2). Z kolei na powyższą datę część wycenianej działki, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2014 r., znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem S - droga ekspresowa i węzeł komunikacyjny (łącznie 6 300 m2). Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegły dokonał analizy rynku transakcji działkami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele produkcyjno-usługowe i usługowe. Za rynek przyjęto cały powiat [...] i powiat [...] (gmina L.). Za okres badania przyjęto dwuletni okres począwszy od 2016 r. W wyniku analizy (tabela w załączniku operatu) zanotowano 12 transakcji (253,45 zł/m2 - 900,00 zł/m2). Średnia cena - 489,83 zł/m2. Biegły uznał, że grunt przeznaczony pod drogę nie może zostać określony w oparciu o ceny gruntów drogowych, gdyż odnalezione transakcje "drogowe" nie spełniają kryterium podobieństwa i nie stanowią właściwego rynku do wyceny gruntu o tym przeznaczeniu. Wskazał, iż nie dokonywał wyceny osobno każdej z części nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Uwzględnił fakt, że część działki wyłączona jest z zabudowy (pas zieleni oraz pas pod drogę) i zastosował w związku z tym współczynnik korygujący. Ostatecznie w swojej opinii, w odniesieniu do całej nieruchomości, przyjął przeznaczenie produkcyjno-usługowe. Biegły w operacie z dnia [...] maja 2018 r. stwierdził, iż przeprowadzona analiza rynku lokalnego i regionalnego w kontekście znalezienia właściwych nieruchomości podobnych, mając na uwadze rynek lokalny, jak i rynek regionalny, nie powiodła się, jako że żadna ze znalezionych transakcji nie dotyczyła dróg o randzie dróg krajowych lub ekspresowych. Natomiast podobieństwo (porównywalność) nieruchomości stanowiących podstawę wyceny stanowi niezbędny warunek dla prawidłowego określania wartości nieruchomości, w podejściu porównawczym. Biegły uznał zatem, iż brak transakcji nieruchomościami pod drogi ekspresowe i krajowe (znalezione transakcje dotyczyły jedynie dróg dojazdowych, dróg lokalnych, dróg wewnętrznych wydzielonych z terenów niezurbanizowanych) uniemożliwiła przeprowadzenie właściwej wyceny w oparciu o tak zdefiniowany rynek. Zdaniem biegłego (pismo z dnia 7 sierpnia 2018 r.) ranga drogi wpływa na cenę, która jest inna w zależności od kategorii drogi. Minister odnosząc się powyższych konkluzji stwierdzi, iż w istocie ranga drogi stanowi czynnik, który niewątpliwie warunkuje przedziały kwot, jakie mogą otrzymać dotychczasowi właściciele nieruchomości przejmowanych pod inwestycje drogowe, celem wybudowania dróg krajowych czy ekspresowych. Jednakże nie zgodził się ze stanowiskiem biegłego, iż w oparciu o dostępną bazę danych obejmującą ww transakcje drogowe, nie mógł takiej wartości przejętej nieruchomości ustalić. Biegły dysponuje bowiem metodami, które umożliwiają odpowiednie zróżnicowanie cech nieruchomości w taki sposób aby mimo niższej rangi drogi dotychczasowy właściciel nie został poszkodowany. Biegły mógł zatem dookreślić w wycenie odpowiednie cechy, dzięki którym ww nieruchomości zostałyby odpowiednio zróżnicowane, co doprowadziłoby - mimo przyjęcia takiego rodzaju transakcji nieruchomościami - do poprawnych obliczeń, a w konsekwencji - do poprawnej wyceny. Nadto, zgodnie ze stanowiskiem odwołującego się, niezasadnie biegły zawęził poszukiwania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod drogi do powiatu [...], podczas gdy w przypadku transakcji o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjno-usługową i usługową kontynuował poszukiwania poszerzając zarówno obszar poszukiwań (pierwotnie jedynie cały powiat [...]) o powiat [...] - gminę L., jak i kryteria czasowe zawarcia transakcji (pierwotnie jedynie dwa ostatnie lata) analizując rynek od początku 2016 r. W ocenie Ministra, w obliczu powyższego, biegły przedwcześnie posłużył się przepisem - paragrafu 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując jako kryterium właściwego - przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. W ocenie organu natomiast, takie stwierdzenie powinno być poprzedzone wnikliwą analizą w zakresie ustalenia przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości bezpośrednio przylegających do części przedmiotowej nieruchomości, jako istotne dla ustalenia wysokości odszkodowania. Jednocześnie Minister wskazał, iż biegły w ww operacie szacunkowym powinien był, zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 5 cyt. ropz., przedstawić sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym także przedstawić opis stanu nieruchomości, co wynika także z zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 roku. Od biegłego oczekiwano opisu, w szczególności stanu faktycznego zagospodarowania tej części nieruchomości, która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem S - droga ekspresowa i węzeł komunikacyjny (łącznie 6 300 m2). Wobec konieczności zbadania "zasady korzyści", a więc korzystniejszej dla dotychczasowego właściciela wyceny przedmiotowej nieruchomości, biegły powinien był dokonać charakterystyki ww części terenu wskazując jakie dokładnie urządzenia, naniesienia budowlane znajdowały się właśnie na tej części nieruchomości i czy składniki te jak i pozostałe uwarunkowania przesądzają o innym charakterze nieruchomości niż określony w studium. W ocenie Ministra bowiem, gdyby biegły uznał ten fragment przedmiotowej nieruchomości za mający jako aktualny stan zagospodarowania przeznaczenie pod zabudowę usługową, konieczne byłoby zbadanie, które przeznaczenie - czy pod zabudowę usługową, czy pod infrastrukturę drogową - jest korzystniejsze dla wyceny. Biegły natomiast ani nie poczynił stosownych ustaleń ani nie poparł swojego stanowiska zasadną argumentacją, ograniczając się jedynie do zastosowania, dla wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod infrastrukturę drogową, regulacji ww paragrafu 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Wyjaśnienie biegłego w zakresie przyjęcia przez niego w operacie szacunkowym za przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych: przeznaczenia produkcyjno-usługowego tylko z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, jak wskazał, ww część działki bezpośrednio do takich gruntów przylega, nie mogło, zdaniem organu odwoławczego, zostać uznane za prawidłowe i przekonujące. Uzasadnienie to jest o tyle niezrozumiałe, jako że z analizy mapy ewidencyjnej oraz zarysu części działki nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik do nieaktualnego operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., wynikają odmienne wnioski, a tym samym uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przyjęcia za przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych przeznaczenia produkcyjno - usługowego. Powyższe stanowi o wadliwości operatu a w konsekwencji uniemożliwia jego dalsze wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W tych okolicznościach nie było zatem możliwym dokonanie oceny materiału dowodowego pod względem formalnym i logicznym. Brak opisu stanu nieruchomości na części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod infrastrukturę drogową uniemożliwiło ocenę, czy biegły w sposób prawidłowy ustalił do jakiego segmentu nieruchomości należy zaliczyć kwestionowaną część nieruchomości kw, a w konsekwencji czy część ta powinna zostać wyceniona wg faktycznego stanu zagospodarowania, czy może zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W operacie szacunkowym ograniczono się do powierzchniowego określenia przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości oraz opisu nieruchomości znajdujących się na całym obszarze działki nr [...]. Nie wskazano natomiast, czy poszczególne składniki znajdowały się na tej konkretnie części przeznaczonej pod drogę, a tym bardziej czy fakt ich ewentualnego występowania przesądza automatycznie o usługowym charakterze nieruchomości. Na stan zagospodarowania i uwarunkowania części działki nie wskazują także określone przez biegłego cenotwórcze cechy rynkowe, w których nie uwzględniono ewentualnych odchyleń wycenianego gruntu od typowej nieruchomości usługowej. Znajdujący się na nieruchomości budynek usługowy był budynkiem nieużytkowanym i niekompletnym. Pod inwestycję drogową nie przejęto części nieruchomości wydzielonej z nieruchomości faktycznie usługowej lecz całą nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która posiadała przeznaczenie mieszane tj. częściowo produkcyjno-usługowe, a częściowo drogowe, co wpływa na odmienność koniecznej do przeanalizowania zasady korzyści. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Z. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do tut. Sądu ze sprzeciwem wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. w całości jak i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. pomimo braku przesłanek, w szczególności w sytuacji kiedy ww operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018r. nie zawierał nieprawidłowości i powinien był być wykorzystany dla celów ustalenia wysokości odszkodowania; - art. 7,15, 77 § 1, 80 i art. 84 k.p.a., polegającej na bezzasadnym uznaniu, że ww opinia biegłego zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają wykorzystanie jej dla celów odszkodowania; organ odwoławczy dokonał dowolnej oceny tego dowodu, w sposób nieuprawniony polemizując z biegłym rzeczoznawcą, z jednoczesnym wkroczeniem w zakres materii wymagającej wiadomości specjalnych, co skutkowało obrazą przepisów art. 154 w związku z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn.) oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; - art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ odwoławczy z urzędu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co przyczyniłoby się do przyspieszenia rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca Spółka podniosła, iż Minister kwestionuje operat szacunkowy w sposób niespójny, wewnętrznie sprzeczny i oderwany od celu, dla którego został sporządzony. De facto Minister, wbrew dyspozycji art. 154 ugn, ingeruje w wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania, co jest niedopuszczalne. Merytoryczna sfera badania przez organ administracyjny operatu szacunkowego możliwa jest tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Kontrola odnosi się w zasadzie do procesowej oceny operatu szacunkowego i obejmuje jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe, czy też w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie ma prawa do weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Formułowanie zarzutów odnośnie sposobu szacowania wartości nieruchomości, wobec braku posiadania w tym zakresie stosownej wiedzy przez organy administracyjne, pozostawać musi nieuprawnioną polemiką z prawidłowo sporządzoną pod względem formalnym opinią biegłego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn.. akt IV SA/Wa 233/18). Nadto, jak skarżącą podniosła na marginesie, w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., teoretycznie przyjmując, że zakwestionowanie operatu w opisanym zakresie było dopuszczalne i prawidłowe, to jego uzupełnienie przez poddanie ujawnionych 28 transakcji "obróbce" nie wymaga nowej opinii innego biegłego, lecz wystarczające było zażądanie od biegłego wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny znajdującej się w aktach w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącej, nie było żadnych podstaw do przyjęcia innego niż produkcyjno-usługowy charakter przeznaczenia omawianej części działki przeznaczonej w studium pod drogę, przy ocenie jej wartości rynkowej. Również, w ocenie skarżącej, biegły prawidłowo przyjął, że ta część gruntu, która według studium przeznaczona była pod drogę, wraz z pozostałą częścią stanowi całość, której przeznaczenie nie odbiega od gruntów przyległych i - jako taka - może i powinna przy szacowaniu być potraktowana jako przeznaczona w planie pod zabudowę produkcyjno-usługową. Biegły wprost wskazał, że nie dokonywał wyceny osobno każdej z części nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, lecz przyjął przeznaczenie produkcyjno-usługowe dodatkowo uwzględniając fakt, że część działki wyłączona jest z zabudowy (pas zieleni oraz pas pod drogę) i zastosował w związku z tym współczynnik korygujący. W odpowiedzi na sprzeciw MInister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie wskazując, iż nie przedstawiono żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby skorzystanie przez Ministra z uprawnienia wymienionego w art. 64c ust. § 5. ppsa, wg którego organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości, w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 §1 lub 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Tak więc zakreślając kwestie będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu prawodawca - dwukrotnie zmieniając ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Podkreślić więc należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią ww art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Oceniając w przedstawionym wyżej kontekście normatywnym legalność rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji sąd uznał, że spełnia ono wymogi cytowanych przepisów. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że w świetle powyższego rację należy przyznać organowi odwoławczemu wywodzącemu w odpowiedzi na skargę, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób niezbędny stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie poczynił stosownych ustaleń, w tym nie dokonał właściwego opisu przedmiotowej nieruchomości, niezbędnego do prawidłowego sporządzenia opinii przez biegłego. Trzeba pamietać, iż operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w przedmiotowej sprawie, i tak jak każdy inny dowód, wbrew stanowisku skarżącej, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Powyższy operat natomiast, w ocenie Sądu, nie spełnia wskazanych przez organ odwoławczy wymogów, tym samym nie może zostać uwzględniony dla ustalenia przedmiotowego odszkodowania. W konsekwencji za uprawnione uznać należy stanowisko Ministra, że przesłanką rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest nie wyjaśnienie sprawy w powołanym zakresie w sposób niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Zasadne jest też stanowisko organu, iż brak opisu stanu nieruchomości na części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod infrastrukturę drogową uniemożliwiło ocenę, czy biegły w sposób prawidłowy ustalił do jakiego segmentu nieruchomości należy zaliczyć kwestionowaną część nieruchomości, a w konsekwencji w jaki sposób sporna część powinna zostać wyceniona. Czy wg faktycznego stanu zagospodarowania, czy też zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2018 r. ograniczono się bowiem jedynie do powierzchniowego określenia przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości oraz opisu nieruchomości znajdujących się na całym obszarze działki nr [...]. Wypada także przypomnieć, iż Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2016 roku, uchylającą decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie ustalenia przedmiotowego odszkodowania, zobowiązał Wojewodę [...] do uwzględnienia zawartej w niej oceny prawnej i podjęcia stosownych kroków mających na celu usunięcie dostrzeżonych przez organ lI instancji uchybień postępowania. Powyższego Wojewoda we wskazany ww decyzją sposób nie uczynił. Podnieść należy, iż organ odwoławczy analizując wniesione do niego odwołanie i poddając kontroli zaskarżone do niego rozstrzygnięcie - w okolicznościach niniejszej sprawy - decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 roku, w pierwszej kolejności bada, czy organ I instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz czy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Odnosząc się zatem do zarzutów sprzeciwu należy stwierdzić, iż po pierwsze organ nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy zastosować przepisu art. 136 kpa. i samodzielnie zlecić uzupełnienie ww operatu szacunkowego bądź sporządzenie nowego z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wykazane przez Ministra uchybienia, jako że dotyczą na tyle uzasadnionych i doniosłych dla oceny operatu kwestii, nie mogły zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego gdyż stanowiłoby to naruszenie powołanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rzeczywistości bowiem zasadniczy materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, zostałby zgromadzony przed organem odwoławczym. A zatem, w konsekwencji, strona niezadowolona z ponownego rozstrzygnięcia pozbawiona by została możliwości odwołania się do II instancji. Zatem, w ocenie Sądu, organ II instancji zobligowany był do uchylenia decyzji Wojewody, aby nowy operat szacunkowy ewentualne uzupełnienie dotychczas sporządzonego, mógł zostać poddany ocenie przez organy obu instancji. Oczywiście, organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym stanowi art. 136 k.p.a. Jednakże, jak wyżej wskazano, czynności niezbędne do przeprowadza przekraczają zakres marginalnego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Chodzi bowiem o ich zdecydowaną, zasadniczą część niezbędną do rozpoznania sprawy. Wskazane wyżej uchybienia, jako że dotyczą na tyle uzasadnionych i doniosłych dla oceny operatu kwestii, determinują ponowne całościowe rozpoznanie sprawy. Nawet ewentualne uzupełnienie operatu szacunkowego stanowiłoby w rzeczywistości nowy materiał dowodowy, a ten winien być zgromadzony, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez organ I instancji. A zatem, skoro organ I instancji nie wyjaśnił ww istotnych okoliczności sprawy i nie zgromadził w tym celu pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień był w trybie art. 138 §2 kpa. - decyzję uchylić. Jednocześnie wskazać należy, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów czy okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie jej stanowiska przez Sąd, a wcześniej na skorzystanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, na etapie wnoszenia sprzeciwu do organu, z uprawnienia wymienionego w art. 64c ust. § 5. ppsa, wg którego organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na ich podstawie. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie na podstawie 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.