II SA/Kr 123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala Postanowieniem z dnia 4 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U, z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nałożył na właściciela nieruchomości M. D. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 marca 2019 r. - dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego związanych z samowolną budową budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P. (obręb [...] gmina K. ). W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu po rozpatrzeniu pisemnej skargi. W ramach postępowania skargowego organ przeprowadził w dniu 7 września 2018 r. czynności kontrolne w wyniku których ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest m.in. budynek o całkowitych wymiarach w zewnętrznym obrysie 12.97m x 3.98m i wysokości 2.80-3.00m ponad poziomem przyległego terenu. Obiekt złożony z dwóch zasadniczych części: część A obiektu - parterowa, wykonana w konstrukcji stalowej, ściany z blachy trapezowej, dach jednospadowy, pokryciu z blachy i nachyleniu w kierunku północnym; część B obiektu - parterowa, wykonana z płyt warstwowych, dach jednospadowy o pokryciu z blachy. Obiekt wykonany na tzw. peckach podmurówkach betonowych, wewnątrz wylewka betonowa. Obiekt wybudowany bezpośrednio przy północnej ścianie budynku o funkcji handlowej oraz w odległości ok. 10.65m w stosunku do ogrodzenia siatkowego od północnej strony działki. Podczas kontroli stwierdzono, że budynek ten pełni funkcję pomieszczenia magazynowego. W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, Starosta Powiatowy w W. poinformował, że w archiwum nie odnaleziono dokumentów związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę, rozbudowę obiektu budowlanego ani też przyjmowanych zgłoszeń dotyczących budowy obiektu budowlanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P.. Analiza ogólnodostępnych zdjęć satelitarnych opublikowanych na portalu internetowym [...]; wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany w okresie pomiędzy 2009 r. a 2015 rokiem. Organ ustalił również, że stosownie do obowiązujących w dacie realizacji budynku przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) budowa budynku magazynowego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na terenie miejscowości P. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi P., zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się w jednostkach: RM.60 tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, KDZ.1 - tereny dróg publicznych klasy Z oraz KDW.35 - tereny dróg wewnętrznych. Organ stwierdził, że na tym etapie postępowania administracyjnego nie można wykluczyć legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem miejscowym winna wynikać dopiero z oceny dokonanej przez osobę uprawnioną. M. D. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie: - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, jak również niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, - art. 81 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych opisanych w uzasadnieniu postanowienia, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 listopada 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji podzielił w całości ustalenia organu I instancji. W szczególności podał, że przedmiotowy budynek wymagał pozwolenia na budowę, którego właściciel nieruchomości nie posiadał. Organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wyszczególnionych w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie nałożenia obowiązku na właściciela działki organ II instancji odwołał się do brzmienia art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazując, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 września 2018 r. ustalono, że inwestorem robót był najemca obiektu, który na dzień dzisiejszy nie współpracuje z właścicielem posesji. Właściciel posesji nie miał wiedzy na temat posiadania dokumentacji projektowej tych obiektów. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że adresatem tej decyzji należy uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podmiotem, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zawsze właściciel nieruchomości. MWINB w K. nie zgodził się z zarzutem, że inwestorowi nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania było z 27 września 2018 r., a zaskarżone postanowienie wydano już 4 października 2018 r.), wskazując, że postanowienie nie kończy postępowania, a ponadto skarżący brał udział w czynnościach kontrolnych i wnosił pisma w postępowaniu skargowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. D. zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu postanowienia organu l instancji w mocy, mimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które uniemożliwiły skarżącemu dokonanie czynności procesowych, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, jak również niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych opisanych w uzasadnieniu postanowienia, w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego względu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że postanowienia te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie w przedmiocie nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Obiekt ten został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania na zasadach wynikających z art. 48 Prawa budowlanego, którego ust. 1 przewiduje sankcję rozbiórki w takiej sytuacji. Rygoryzm tej sankcji, w wyniku wielu zmian legislacyjnych przeprowadzonych na przestrzeni obowiązywania Prawa budowlanego, ustawodawca złagodził zobowiązując organ nadzoru do uprzedniego przeprowadzenia postępowania umożliwiającego sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie ustaliły, że obiekt budowlany w postaci budynku magazynowego o wymiarach 12,97m x 3,98m, zrealizowany w okresie pomiędzy 2009 r. a 2015 r. wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie pozyskał. Wobec powyższego, po dokonanej analizie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ocenie wykonanych robót organy uznały, że w realiach tej sprawy zasadnym jest przeprowadzenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek przedłożenia dokumentów został nałożony na właściciela nieruchomości, gdyż M. D. nie był w stanie precyzyjnie wskazać osoby inwestora, lakonicznie oświadczając do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 września 2018 r., że roboty budowalne zostały wykonane przez bliżej nieokreślonego "najemcę obiektu". Sąd stwierdza, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i w pełni je podziela. Ustalenia dokonane przez organy były wystarczające do wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i nast. ustawy Prawo budowalne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, zasadne będzie przypomnienie, że zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej poprzedzało postępowanie skargowe, w ramach którego organ przeprowadził czynności kontrolne. O planowanej kontroli w dniu 7 września 2018 r. skarżący został powiadomiony przez PINB w W. pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r., w którym wezwano go do osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia całości dokumentacji związanej z obiektami zlokalizowanymi na działce nr [...] poł. w m. Przytkowice. Następnie przeprowadzono czynności kontrolne. Organ zwrócił się do również do urzędu gminy o wypis i wyrys z planu oraz pozwolenie na budowę w latach 1984-92 (akta dot. pozwolenia z 1992 r. zostały następnie zwrócone), a także do właściwego miejscowo starosty z zapytaniem czy organ ten udzielał pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektów na gruncie. Skarżący brał czynny udział w czynnościach kontrolnych, jak również złożył dwa pisma w których protestował przeciwko podjętym czynnościom (jako szykany) i zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji po otrzymaniu jej z gminy. Dokumentów takich jednak nie przedstawił. Organ I instancji pozyskał natomiast odpowiedź ze starostwa, że nie ma dokumentów świadczących o udzieleniu pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 27 września 2018 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że akta postępowania wyjaśniającego zostają włączone do akt sprawy. Postępowanie organu I instancji jest zgodne z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W świetle przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że prawa strony gwarantowane w art. 10 K.p.a. nie zostały naruszone. Dokonując powyższej oceny należy zwrócić uwagę, że skarżący poddając krytyce szybkość procedowania organu w niniejszej sprawie i wskazując w związku z tym na naruszenie przysługujących mu uprawnień nie wyjaśnił jakie okoliczności organ winien dodatkowo wziąć pod rozwagę przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Nie wykazał więc, żeby sposób w jaki organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie uniemożliwił mu przedstawienie faktów mających wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności nie zakwestionował ustalenia, że inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowalnej. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12). Podsumowując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami administracyjnymi zostało przeprowadzone należycie, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania. Mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu, w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.