III SA/Po 85/19

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Sp. X w Ś. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia 2 października 2018 r. ustalającą G. Ś., zwanej dalej Skarżącą lub spółką, kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 411.373,27 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu 29 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016. Skarżącej została wypłacona zaliczka na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 804.470,73 zł, jednak przyznana stronie płatność decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. wyniosła 393.097,46 zł. Ponadto w dniu 3 lipca 2017 r. na rachunek skarżącej zostały zrealizowane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 10.492,50 zł, czyli łączna kwota przelana na rachunek spółki wynosiła 814.963,23 zł. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., wskutek rozpoznania odwołania skarżącej, decyzją z dnia 11 września 2017 r. uchylił ww. decyzję wskazując konieczność ponownej analizy zebranego materiału dowodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z dnia 7 listopada 2017, przyznał skarżącej płatności na rok 2016 – JPO w wysokości 219.345,02 zł (pomniejszoną o 15.644,37 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego), za zazielenienie – 147.838,99 zł (zmniejszonej odpowiednio o 9.871,67 zł), redystrybucyjną – 4.373,31 zł (zmniejszoną odpowiednio o 292,02 zł), do bydła – 7.204,90 zł (zmniejszoną odpowiednio o 481,10 zł), do krów – 9.072,78 zł (zmniejszoną o 60,82 zł), nadto z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – 5.262,46 zł oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin wysokobiałkowych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pomiędzy dniem 31 maja 2015 r., gdy wygasła umowa dzierżawy, a dniem 6 lipca 2017 r., kiedy strony podpisały porozumienie w sprawie wydania przedmiotu tej dzierżawy – skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do korzystania ze spornych działek. W tym okresie spółka wprawdzie władała działkami dla siebie, ale bez tytułu prawnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach). Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARMiR w P. decyzją z dnia 27 lutego 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 05 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 254/18, oddalił skargę od powyższej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18 oddalił skargę kasacyjną Gospodarstwa Rolnego [...] Spółki z o.o. od ww. wyroku WSA w Poznaniu. Mając na uwadze powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. w dniu 12 lipca 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Decyzją z dnia 2 października 2018 r. organ ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 411.373,27 zł. W uzasadnieniu organ I Instancji wskazał, że różnica sumy płatności przekazana na rachunek strony w dniach 24 listopada 2016 r. i 3 lipca 2017 r. (w łącznej wysokości 814.963,23 zł) oraz przyznanej decyzją organu z dnia 7 listopada 2017 r. płatności (w wysokości 393.097,46 zł) stanowi płatność nienależnie pobraną w wysokości 411.373,27 zł. Kwota ta przekracza wartość 100 euro. Organ zaznaczył również, że wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki organu, bowiem nie posiadał on informacji, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do wskazanych działek. Wskutek rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił w szczególności, że w każdym wypadku stwierdzenia wypłaty nienależnie pobranych środków finansowych właściwy organ powinien dochodzić zwrotu tych płatności. Ponadto ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, zaś skarżąca nie przedłożyła dowodów na potwierdzenie prawdziwości swoich twierdzeń. Bezzasadne jest wnioskowanie o uchylenie decyzji opierając się na fakcie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje utraty cechy ostateczności przez decyzję. Dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2016, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa możliwość użytkowania musi być potwierdzona tytułem prawnym na dzień 31 maja 2016 r. Skarżąca takiego tytułu nie posiadała, gdyż umowa dzierżawy przedmiotowych działek wygasła z dniem 31 maja 2015 r. i nie została przedłużona. Nie jest możliwe uznanie na podstawie zebranego materiału dowodowego, iż ustalenia co do wydania zajmowanych nieprawnie gruntów są potwierdzeniem tytułu prawnego do w/w działek. W przedmiotowej sprawie płatności wypłacone w dniu 24 listopada 2016 r. i 3 lipca 2017 r. w nienależnej wysokości, nie wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż organ przyznając płatność zaliczkową nie miał świadomości o braku tytułu prawnego do użytkowania działek rolnych przez Skarżącą. Nie można uznać, iż błąd polegający na wypłacie nienależnych płatności nie mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez Stronę. S. wniosek nie przedstawił stosownych dowodów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do użytkowania gruntów. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów, a nadto o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy rozpoznawanej przez NSA na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą od wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 254/18, w szczególności na okoliczność, że błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, bowiem błąd organu nie powstał w zwykłych okolicznościach, lecz na skutek zmiany interpretacji przez organy Porozumienia z dnia 6 lipca 2017 r. Decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) poprzez niewłączenie z urzędu do akt sprawy dokumentów zebranych w toku postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 toczących się z udziałem skarżącej, w których wydane zostały decyzje z dnia 7 listopada 2017 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. oraz z dnia 27 lutego 2018 roku przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P.; i nieocenienie treści dokumentów i stanu faktycznego z nich wynikającego pod kątem zaistnienia przesłanek z artykułu 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to artykułu 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności polegające na niezastosowaniu przedmiotowego przepisu i domaganiu się zwrotu nienależnie pobranych płatności, poprzez jego niezastosowanie pomimo iż w świetle okoliczności faktycznych płatność została dokonana bądź w sposób prawidłowy, w przypadku pozytywnego zakończenia dla spółki postępowania przed NSA, bądź dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, jednakże przy uwzględnieniu, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika, z uwagi na spór jaki powstał na tle interpretacji Porozumienia z dnia 6 lipca 2017 roku oraz pism Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej KOWR) z dnia 5 i 18 października 2017 roku oraz okoliczności faktycznych, w jakich spółka. użytkowała sporne grunty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Oceniając wydane w sprawie decyzje Sąd uznał, że nie naruszają one ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania ani przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr [...], będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast art. 18 ust. 4 powyższej ustawy stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, oddalając skargę spółki od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 05 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 254/18, Skarżąca nie wykazała, że na dzień 31 maja 2016 r., legitymowała się tytułem prawnym do zadeklarowanych do płatności działek, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przedłożona przez nią umowa dzierżawy nr [...] obowiązywała do dnia 31 maja 2015 r. i nie została przedłużona. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w P., sygn. akt IX GC [...] z dnia 22 czerwca 2016 r. spółka nie dochowała czynności umożliwiających przedłużenie umowy na kolejny okres. Stwierdzono brak posiadania tytułu prawnego, co nie uprawnia do przyznania płatności. Pomiędzy dniem 31 maja 2015 r., gdy wygasła umowa dzierżawy, a dniem 6 lipca 2017 r., gdy strony podpisały porozumienie w sprawie wydania przedmiotu tej dzierżawy – skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do korzystania ze spornych działek. W tym okresie skarżąca wprawdzie władała działkami dla siebie, ale bez tytułu prawnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nadto z pisma Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 5 października 2017 r., jednoznacznie wynika, że Gospodarstwo Rolne [...], sp. z o.o. jest bezumownym użytkownikiem spornych gruntów i nie posiada do nich tytułu prawnego. Dyrektor Generalny zobowiązał Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w P. do podjęcia działań w celu przejęcia nieruchomości od bezumownego użytkownika i wyegzekwowanie od Spółki zapłaty na rzecz KOWR, wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości bez tytułu prawnego. W myśl art. 7 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE.L Nr 227, str. 69, zwanego dalej rozporządzeniem 809/2014): 1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. 2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak nie może być niższa niż stopa procentowa stosowana przy odzyskiwaniu kwot zgodnie z przepisami krajowymi. 3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (t.j. Dz.U. z 2107 r., poz. 2137 ze zm., zwanej dalej ustawą o Agencji) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 ww. ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. W orzecznictwie podkreśla się, że z treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Skoro ustalenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy K.p.a. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o KPA na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Jednocześnie, jest to postępowanie toczące się niezależnie od ewentualnego postępowania w przedmiocie prawidłowości przyznania rolnikowi płatności, w tym postępowania w trybie wznowieniowym (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 08 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 169/16). W niniejszej sprawie płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy skarżącej na podstawie zaliczki na poczet płatności bezpośrednich zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich za 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1705) w łącznej wysokości 814.963,23 zł, natomiast decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. przyznano spółce płatność w łącznej wysokości 393.097,46 zł. Tym samym kwota 411.373,27 zł, jak zauważył organ, stanowi środki nienależnie pobrane. Odnośnie zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 należy powtórzyć pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18, że celem określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna. Możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie płatność nie została dokonana na skutek błędu organu, bowiem organ w dniu wypłaty zaliczki nie posiadał informacji, że Skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych. Ponadto zasadnie organ odwoławczy uznał, że to składający wniosek nie przedstawił dowodów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do użytkowanie gruntów, a miał świadomość braku stosownych dowodów dających tytuł prawny. Podkreślenia wymaga, że umowa dzierżawy wygasła w dniu 31 maja 2015 r. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, przy czym niezrozumiały jest wniosek dowodowy Skarżącej – w aktach sprawy znajdują się wskazywane przez spółkę dokumenty, w tym m.in. zawarte porozumienie z dnia 6 lipca 2017 r., pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 5 i 18 października 2017 r. czy też decyzje organów. Dowody zostały przy tym rozpatrzone przez organy w sposób obiektywny i wszechstronny. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.