II OSK 3616/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 961/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 961/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] kwietnia 2017 r., dotyczącego nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. parterowego pomieszczenia o wymiarach ok. 5,43 m x 4,92 m i wysokości 3,97 m (wchodzącego w skład lokalu nr [...]) wraz z rozbiórką przylegających schodów o długości ok. 2,00 m x 5,30 m i likwidacją dwóch otworów drzwiowych łączących rozbudowane pomieszczenie z budynkiem mieszkalnym poprzez ich zamurowanie, a także dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy polegającej na dobudowaniu znajdujących się nad lokalem nr [...] tarasu konstrukcji drewnianej o wymiarach ok. 2 m x 5,30 m i balkonu konstrukcji drewnianej o wymiarach ok. 2 m x 5,30 m, wraz z likwidacją otworów drzwiowych w ścianie szczytowej znajdujących się w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] umożliwiających wejście na objęte nakazem rozbiórki taras i balkon, poprzez ich zamurowanie, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 1, 2, 5 w zw. z art. 59 pkt 5 w zw. z art. 60 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi na wydane postanowienia odnośnie do nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz utrzymanie w mocy pozostałych postanowień organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy: a) nie ma możliwości wykonania zobowiązania niepieniężnego w postaci dokonania rozbiórki nakazanej decyzją z powodu braku możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, w sytuacji zamieszkiwania lokalu przez lokatorów, którzy nie chcą opuścić lokalu, a w konsekwencji wymaganie od zobowiązanego czynności naruszających prawo, b) brakuje jasnego uzasadnienia i przedłożenia dowodów potwierdzających zasadność przyjętych przez organ drugiej instancji wymiarów (ok. 5,43 x 4,92 m) do wyliczenia kwoty grzywny, w sytuacji kiedy spółka cały czas kwestionuje podaną przez organ powierzchnią metrów do wyliczenia, gdzie organ obecnie przyjął co do zasady powierzchnię do wyliczenia 26,71 m2, w sytuacji kiedy w postępowaniu pierwotnym zakończonym wyrokiem sądu WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 339/16 z 30 listopada 2016 r. oraz decyzji [...]WINB z [...] września 2015 r., [...], Sąd oraz organ przyjęły do rozstrzygnięcia powierzchnię sporną o wymiarach 20,31 m2, 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 i pkt. 5 u.p.e.a. poprzez wadliwe rozstrzygnięcie i odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na uzasadniony przypadek, a w konsekwencji brak zawieszenia postępowania zgodnie z art. 56 § 1 pkt. 1 i 5 u.p.e.a. z uwagi na toczące się postępowania eksmisyjne przed Sądem Rejonowym w Bydgoszczy I Wydziałem Cywilnym sygn. akt I C 602/18 (zagadnienie wstępne do postępowania administracyjnego) przeciwko byłym lokatorom zamieszkującym obiekt objęty decyzją w celu umożliwienia odwołującemu podjęcia czynności faktycznych rozbiórkowych, które w chwili obecnej są niemożliwe oraz z uwagi na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie z uwagi na złożoną skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 939/17, a w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek; 3. art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie wniosku o umorzenie postępowania mimo trwałej niewykonalności decyzji w przedmiocie nałożonego obowiązku; 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, w sytuacji kiedy w sprawie zachodzą istotne przesłanki uniemożliwiające wykonanie zobowiązania, których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, a tym samym nie rozpoznał w sposób prawidłowy istoty sprawy, a działanie organów i przeprowadzone postępowanie narusza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go postanowień w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością nałożonego na stronę skarżącą kasacyjnie obowiązku rozbiórki. Warunkiem niezbędnym dla dokonania egzekwowanej rozbiórki jest bowiem przymusowe opróżnienie obiektu budowlanego z ludzi i mienia, do czego skarżąca kasacyjnie nie jest uprawniona. W tym celu skarżąca kasacyjnie podjęła już odpowiednie kroki, wszczynając postępowanie przed Sądem Rejonowym. Konieczność zastosowania środków przymusu w stosunku do osób mieszkających w obiekcie budowlanym mającym podlegać rozbiórce świadczy więc o niewykonalności, o której mowa wart. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W piśmie z [...] października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niestety nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca spółka nie wykonała nałożonego na nią decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2015 r. obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku opisanej dokładnie na wstępie niniejszego uzasadnienia. Dlatego organ I instancji właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku – skierował do [...] spółki z o.o. w dniu [...] marca 2017 r. upomnienie, a następnie [...] kwietnia 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nie przez organ. Dodać przy tym trzeba, że w myśl art. 7 § 2 wskazanej ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Bezzasadny jest zarzut dotyczący wysokości nałożonej grzywny. Nie jest ona dowolna lecz wprost opiera się na przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zarówno organ odwoławczy jak i sąd I instancji wskazały szczegółowo w jaki sposób została ona obliczona. Jak wynika z akt sprawy – egzekucja dotyczy rozbiórki pomieszczenia parterowego o wymiarach 5,43 m x 4,92 m. Ewidentnie takie wymiary podaje decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2015 r. nakazująca rozbiórkę. Kwestionowanie wymiarów obiektu na etapie postepowania egzekucyjnego nie jest możliwe. Tak więc powierzchnia zabudowy wynosi 26,71 m2, co po przemnożeniu ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2018 r., która wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2018 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r., poz. 21) daje kwotę równą nałożonej grzywnie. Cena w/w wynosiła bowiem 4 132 zł. W zasadzie większość zarzutów skargi kasacyjnej i jej argumentacja dotyczy niewykonalności nałożonego obowiązku rozbiórki. Ta kwestia była już poddana ocenie w odrębnym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Przypomnieć należy, że [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. postanowieniem nr [...] nie uwzględnił wniesionych przez spółkę zarzutów. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skarga wniesiona od tego postanowienia została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. w sprawie II SA/Bd 939/17. Skarga kasacyjna [...] sp. z o.o. oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 lipca 2021 r. w sprawie II OSK 2934/18. Wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA są wiążące zarówno dla organów administracji jak i sądów, w tym orzekającego obecnie. We wskazanej wyżej sprawie sąd dokładnie wyjaśnił dlaczego w sprawie nie może być mowy o niewykonalności obowiązku i dlaczego w sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postepowania sądowo-administracyjnego: - "Wynik postępowania eksmisyjnego przed sądem powszechnym nie ma bowiem przesądzającego znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia WINB uznającego zgłoszone zarzuty za niezasadne. Wynik postępowania sądowego nie determinuje bowiem istniejącego obowiązku skarżącej kasacyjnie do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] września 2015 r. Niezależnie od jego treści skarżąca kasacyjnie i tak powinna podjąć wszelkie działania natury prawnej, jak i faktycznej, które doprowadzą do realizacji celu egzekucji". W tej sytuacji ponowne odnoszenia się do zarzutów niewykonalności i zawieszenia postepowania jest zbędne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządziła p.o. Naczelnika Wydziału Orzeczniczo-Prawnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. A. K., a zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 § 1 p.p.s.a.).