VI SA/Wa 880/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], którą Kolegium po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez A. sp. z o. o. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich nałożył karę pieniężną w kwocie 81.283,50 zł. na S. Sp. z o. o. za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. G. w rej. ul. O. w W., bez zezwolenia w okresie od dnia [...].07.2007r. do [...].02.2008r. i umieszczenie w nim reklamy dwustronnej w postaci pylonu z logo firmy o łącznej powierzchni reklamowej 14,58 m2. Decyzja została doręczona Spółce w dniu [...] lutego 2008r. W dniu 10 marca 2008 r. tj. w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka S. Sp. z o. o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w toku postępowania przed organem I instancji, jak też przed organem odwoławczym nie została wyjaśniona okoliczność czy S. Sp. z o. o. zajęła pod reklamę grunt znajdujący się w pasie drogowym czy też reklama została posadowiona na terenie stanowiącym przedmiot umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Zdaniem Kolegium nie została zatem wyjaśniona podstawowa okoliczność od której zależy możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2014r. Kolegium poinformowało Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...]. Kolegium wskazało, iż błędne ustalenie stanu faktycznego lub brak ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, ale konieczność powtórzenia tego postępowania. Kolegium podkreśliło, że w sprawie zaistniała konieczność uchylenia decyzji Prezydenta [...] w trybie kasatoryjnym a nie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W dniu [...] marca 2015r. pełnomocnik Spółki A. sp. z o. o. - r. pr. D. D. złożyła w Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją SKO z dnia [...] lutego 2015 r. załączając do akt postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].05.2013r. Sygn. akt [...] oraz odpis z KRS Spółki A. sp. z o. o. z których to dokumentów wynika, iż w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. nastąpiło połączenie Spółek A. sp. z o. o. i S. Sp. z o. o. poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej S. Sp. z o. o. na spółkę przejmującą A. sp. z o. o. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2015r. : - naruszenie prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uznaniu, że umorzenie postępowania decyzją SKO z dnia [...].10.2008r. zamiast decyzją kasacyjną stanowiło rażące naruszenie prawa, podczas gdy umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej było prawidłowe, - naruszenie prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że odmienna ocena poprawności postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym może stanowić rażące naruszenie prawa procesowego, - naruszenie prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie w wyniku braku wykazania przez organ niższego rzędu przesłanek do naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, - naruszenie prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że nieustalenie przez organ administracji przesłanek nałożenia kary pieniężnej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że rozpoznało wniosek Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy pomimo, że został on złożony z uchybieniem ustawowego terminu. Uchybienie to wynikało jednak z błędnego pouczenia, które zostało zawarte w pouczeniu zamieszczonym w decyzji SKO z dnia [...] lutego 2015 r. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.2008r. wskazano rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. "Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 615/09. Istotne jest także, że w postępowaniu nadzorczym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego czy wyjaśniającego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to ma na celu stwierdzenie czy decyzja obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również prawa procesowego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Rozstrzygnięcie takie dopuszczalne jest tylko w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe ( gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego) a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. Postępowanie w badanej sprawie prowadzone było w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w brzmieniu obowiązującym w roku 2008, który to przepis do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. Zgodnie z powołanym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4- 6. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie miało ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy S. Sp. z o. o. w dniu [...].02.2008r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. ul. O. w celu umieszczenia w nim reklamy (logo firmy) o powierzchni 2,65 m2 w okresie od dnia [...].07.2007r. do [...].07.2008r. W toku postępowania odwoławczego spółka podniosła, iż Spółka była uprawniona do korzystania z ww. pasa drogi na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...].04.2007r., którą to umową wydzierżawiono Spółce część działki nr [...] z obr. [...]. Pismem z dnia [...].06.2008r. Kolegium wezwało Zarząd Dróg Miejskich do uzupełnienia akt sprawy o wyrys z mapy (podkład geodezyjny) obejmujący działkę nr [...] z obr. [...] z oznaczeniem na niej liniami granic objętych umową dzierżawy nr [...] oraz dokładnym usytuowaniem istniejącego pawilonu oraz pylonu reklamowego z logo firmy. W związku z nieuzupełnieniem przez organ I instancji akt w żądanym zakresie Kolegium wydało decyzję z dnia [...].10.2008r. sygn. akt [...] wskazując w uzasadnieniu decyzji - na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego. W decyzji tej Kolegium zawarło również wskazania co do dalszego toku postępowania stwierdzając: "Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy kara za zajęcie pasa drogowego jest zasadna, a następnie wydać decyzję zawierającą wszystkie niezbędne elementy". Nie budzi zatem wątpliwości, iż intencją Kolegium było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie zaś uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Na tym etapie postępowania, ze względu na nieuzupełnienie akt przez organ I instancji Kolegium nie mogło dokonać oceny merytorycznej decyzji organu I instancji. Na tym etapie Kolegium nie mogło także stwierdzić, że postępowanie toczące się na skutek złożenia przez Spółkę wniosku z dnia [...].02.2008r. jest bezprzedmiotowe, nie zostały bowiem wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy, orzeczenie takie byłoby zatem przedwczesne. Biorąc pod uwagę, iż na podstawie okoliczności sprawy nie sposób było przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania, Kolegium wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób rażący naruszyło ten przepis. Kolegium wydając ww. decyzję naruszyło także art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...].10.2008r. sygn. akt [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem tej decyzji, co skutkuje naruszeniem także zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sytuacja ta powoduje, iż w obrocie funkcjonuje decyzja co do której istnieje poważna niepewność co do faktycznej treści rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Kolegium uznało za zasadne stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...] wydanej w trybie odwoławczym. Na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła, iż bezpodstawnie uznano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] października 2008r. sygn. akt [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Strona podniosła, że postępowaniu odwoławczym możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżącej trudno zgodzić się z Kolegium, że takie rozstrzygnięcie rażąco naruszało prawo. Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając zarzuty skargi w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniach organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Sąd zauważa, że prowadząc postępowanie odwoławcze w 2008 roku Kolegium pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wezwało Zarząd Dróg Miejskich do uzupełnienia akt sprawy o wyrys z mapy (podkład geodezyjny) obejmujący działkę nr [...] z obr. [...] z oznaczeniem na niej liniami granic objętych umową dzierżawy nr [...] oraz dokładnym usytuowaniem istniejącego pawilonu oraz pylonu reklamowego z logo firmy. W związku z nieuzupełnieniem przez organ I instancji akt w żądanym zakresie Kolegium wydało decyzję z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...] wskazując w uzasadnieniu decyzji - na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego. W decyzji tej Kolegium zawarło wskazania, co do dalszego toku postępowania stwierdzając, że "Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy kara za zajęcie pasa drogowego jest zasadna, a następnie wydać decyzję zawierającą wszystkie niezbędne elementy". Sąd nie ma zatem wątpliwości, iż intencją Kolegium było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie zaś uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Sąd stwierdza, że biorąc pod uwagę, iż na podstawie okoliczności sprawy (postępowania odwoławczego z 2008 r.) nie sposób było przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania, Kolegium wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób rażący naruszyło ten przepis. Kolegium wydając ww. decyzję naruszyło także art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...].10.2008r. sygn. akt [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem tej decyzji, co skutkuje naruszeniem także zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sytuacja ta powoduje, iż w obrocie funkcjonowała decyzja co do której istniała poważna niepewność, co do faktycznej treści rozstrzygnięcia - bowiem rozstrzygnięcie było sprzeczne z uzasadnieniem. W zaistniałej sytuacji Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...] wydanej w trybie odwoławczym. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości przy prowadzeniu postępowania nadzorczego, Sąd stwierdza, że Kolegium w toku postępowania zbadało wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy oraz uzasadniło swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, w zakresie wymaganym przez przepisy postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu organ administracji działając w trybie nadzoru nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, albowiem podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.