II GSK 1092/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 880/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółki A 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 października 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 880/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO") z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] października 2008 r. (nr [...]) SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), orzekło o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2008 r. (nakładającej na poprzednika prawnego Skarżącej - Spółkę B - karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia) i o umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania przez organem I instancji, jak też przed SKO nie została wyjaśniona okoliczność, czy Spółka B zajęła pod reklamę grunt znajdujący się w pasie drogowym, czy też reklama została posadowiona na terenie stanowiącym przedmiot umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2007 r. W konsekwencji SKO uznało, że nie została wyjaśniona podstawowa okoliczność, od której zależy możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Pismem z 1 grudnia 2014 r. SKO poinformowało Spółkę B o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2008 r. Decyzją z [...] lutego 2015 r. SKO stwierdziło nieważność swojej decyzji z [...] października 2008 r. Zdaniem SKO, błędne ustalenie stanu faktycznego lub brak ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, lecz konieczność powtórzenia tego postępowania. Wobec tego w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2008 r. istniała konieczność uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w trybie kasatoryjnym, a nie uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wskazując, że doszło do połączenia Skarżącej z Spółką B przez przejęcie). Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (również w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 77 § 1 kpa) m.in. przez uznanie, że umorzenie postępowania decyzją z [...] października 2008 r. - zamiast wydania decyzji kasatoryjnej - stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzją z [...] lutego 2016 r. SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2015 r. Wskazało, że w świetle art. 138 § 1 pkt 2 zdanie drugie kpa uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. SKO stwierdziło, że decyzja z [...] października 2008 r. została wydana w związku z nieuzupełnieniem przez organ I instancji akt w żądanym zakresie, a w decyzji tej zwrócono uwagę na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego, a także zawarto wskazania co do dalszego toku postępowania, stwierdzając że: "Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy kara za zajęcie pasa drogowego jest zasadna, a następnie wydać decyzję zawierającą wszystkie niezbędne elementy". Oznacza to, że intencją SKO było wówczas wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a nie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, a zatem wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sposób rażący naruszyło ten przepis. Zdaniem SKO, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] października 2008 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem tej decyzji, co skutkuje naruszeniem także zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w rozdziale 2 kpa, a to powoduje, że w obrocie funkcjonuje decyzja, co do której istnieje poważna niepewność co do faktycznej treści rozstrzygnięcia. W konsekwencji SKO uznało, że zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2008 r. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO z [...] lutego 2016 r. Zarzuciła, że bezpodstawnie uznano, iż decyzja z [...] października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. WSA oddalił skargę. WSA zwrócił uwagę, że prowadząc postępowanie w 2008 r. SKO pismem z [...] czerwca 2008 r. wezwało organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy o wyrys z mapy (podkład geodezyjny) obejmujący działkę nr [...] z obr. [...] z oznaczeniem na niej liniami granic objętych umową dzierżawy nr [...] oraz dokładnym usytuowaniem istniejącego pawilonu oraz pylonu reklamowego z logo firmy. W związku z nieuzupełnieniem przez organ I instancji akt w żądanym zakresie SKO wydało decyzję z [...] października 2008 r., wskazując w uzasadnieniu na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego oraz formułując wskazania co do dalszego toku postępowania. Wobec tego WSA uznał, że intencją SKO było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a nie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W ocenie WSA, na podstawie okoliczności sprawy (postępowania odwoławczego z 2008 r.) nie sposób było przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania, a zatem SKO wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sposób rażący naruszyło ten przepis. Zdaniem WSA, wydając decyzję z [...] października 2008 r. SKO naruszyło też art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z jej uzasadnieniem, co skutkuje również naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w kpa. Ponieważ w obrocie funkcjonowała decyzja, co do której istniała poważna niepewność co do faktycznej treści rozstrzygnięcia. W konsekwencji WSA podzielił stanowisko SKO o zasadności stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] października 2008 r. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 141 § 4 ppsa przez niedopełnienie przez WSA wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jego faktycznego wyjaśnienia - w szczególności przez niewyjaśnienie podstaw wydanego wyroku w nawiązaniu do zarzutów skargi (a w istocie brak w uzasadnieniu skarżonego wyroku jakiegokolwiek własnego stanowiska WSA wobec ww. zarzutów Skarżącej), co uniemożliwia Skarżącej merytoryczną polemikę z WSA, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną skarżonego wyroku; b) art. 151 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej oceny wynikającego z akt sprawy jej stanu faktycznego oraz prawnego i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że SKO dopuściło się poważnego naruszenia wymienionych powyżej przepisów (kpa), mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwierdzając nieważność swojej decyzji z [...] października 2008 r., mimo braku ku temu podstaw prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca stwierdziła w szczególności, że WSA nie odniósł się do zarzutów skargi oraz argumentacji przedstawionej w ich uzasadnieniu. W rozważaniach WSA powtórzył tylko stwierdzenia i oceny SKO przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2016 r. Natomiast własna ocena i stanowisko WSA zostało zawarte w jednym zdaniu. Z tego względu zaskarżony wyrok nie poddaje się w analizowanym zakresie jakiejkolwiek weryfikacji w toku instancji i dlatego powinien podlegać uchyleniu. Zdaniem Skarżącej, decyzja SKO z [...] października 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa przez proste ich zestawienie, natomiast w przypadku konieczności stosowania wykładni danego przepisu, jego błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżąca zwróciła uwagę, że WSA podzielił stanowisko SKO, że w postępowaniu, w którym wydano decyzję z [...] października 2008 r., wykluczone było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ nie został odpowiednio wyjaśniony stan faktyczny. Tymczasem pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, jako przesłanka jego umorzenia, nie posiada definicji legalnej, zaś odwołanie się do tej przesłanki każdorazowo wymaga jej wykładni i oceny na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy, zaś to powoduje, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawie - nie poddaje się ocenie i weryfikacji na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej (radca prawny) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdził w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest powieleniem ocen sformułowanych przez organ, a zabrakło ocen sformułowanych przez WSA samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie Skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Zdaniem Skarżącej, WSA nie ustosunkował się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących kluczowych dla sprawy kwestii, a przez to nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest zasadny. Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 ppsa może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną lub gdy motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór. Taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie została poddana decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. O stwierdzeniu nieważności SKO orzekło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznając że decyzja z [...] października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W zaskarżonej decyzji SKO uznało, że decyzja z [...] października 2008 r. narusza ponadto art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, jak również zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w rozdziale 2 kpa. Kwestionując rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu "nieważnościowym", Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa (w brzmieniu sprzed 4 listopada 2011 r.) oraz w zw. z art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła co najmniej cztery kwestie, stwierdzając że: 1) skierowany przez SKO względem decyzji z [...] października 2008 r. zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa - w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje umorzenie postępowania - nie poddaje się ocenie i weryfikacji w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; pojęcie bezprzedmiotowości postępowania - jako przesłanka umorzenia postępowania - wymaga bowiem wykładni z uwagi na brak jego definicji legalnej; tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia danego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 2) bezprzedmiotowość postępowania (uzasadniająca konieczność umorzenia postępowania) ma miejsce także w przypadku, gdy zgromadzone dowody nie dają podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; 3) rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy może być stwierdzone tylko wyjątkowo - np. w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń albo gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego; natomiast błędne ustalenie stanu faktycznego należy oceniać w postępowaniu odwoławczym; 4) decyzji z [...] października 2008 r. bezzasadnie zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego - bez wskazania konkretnych przepisów i bez wyjaśnienia czy (a jeśli tak - to dlaczego) naruszenie to było rażące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany zarzut i argumenty skargi dotyczyły istoty sprawy, a zatem obowiązkiem WSA było odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez zamieszczenie oceny, która poddawałaby się kontroli instancyjnej. WSA temu obowiązkowi nie sprostał. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytoryczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zawarta na nieco ponad dwóch stronach tekstu) to w istocie kompilacja dosłownych lub sparafrazowanych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO. WSA powtórzył oceny wyrażone przez SKO, przez co uznał je za własne. Jednakże w sytuacji, gdy w skardze Skarżąca w sposób jednoznaczny sformułowała szczegółowo umotywowane zastrzeżenia wobec stanowiska SKO, ograniczenie się przez WSA do niemal dosłownego powielenia tegoż stanowiska organu nie może być zaakceptowane w świetle wymagań określonych w art. 141 § 4 ppsa. Obowiązkiem WSA było odniesienie się do argumentów Skarżącej kwestionujących poglądy SKO. Tymczasem, jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, WSA do argumentów skargi odniósł się jednym zdaniem: "Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości przy prowadzeniu postępowania nadzorczego, Sąd stwierdza, że Kolegium w toku postępowania zbadało wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy oraz uzasadniło swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, w zakresie wymaganym przez przepisy postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.". Tak lakoniczna ocena nie poddaje się kontroli instancyjnej. W istocie nie odnosi się ona bowiem do żadnej z wątpliwości Skarżącej wyartukułowanych w uzasadnieniu skargi, które - jak już wskazano - dotyczyły kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza wykładni zwrotu "rażące naruszenia prawa" użytego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Skarżąca trafnie zarzuciła w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, a zatem narusza art. 141 § 4 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. WSA nie odniósł się bowiem w sposób wystarczający do argumentów Skarżącej, które dotyczyły istoty sprawy. W konsekwencji na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest możliwe prześledzenie toku rozumowania WSA, które doprowadziło ten Sąd do konkluzji, że w kontrolowanej decyzji administracyjnej i poprzedzającym jej wydanie postępowaniu zgodnie z prawem przyjęto, że decyzja z [...] października 2008 r. rażąco narusza prawo. W tej sytuacji zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA rozważy wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez Skarżącą, a ocenę w tym zakresie zamieści w uzasadnieniu wyroku. Z uwagi na brak stanowiska WSA we wskazanym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesne byłoby odniesienie się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Stanowisko WSA odnośnie do legalności stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji z [...] października 2008 r. nie może być uznane za definitywne na obecnym etapie postępowania, skoro będzie podlegać ponownej ocenie, w kontekście argumentów zawartych w skardze. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od SKO na rzecz Skarżącej 560 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA (360 zł). PG