III SA/Kr 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania B. K. (skarżącemu), świadczenia wychowawczego na dzieci M. K. oraz S. K. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 2 pkt 16, 15 ust. 1, 22 ustawy z dnia 1 1lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący złożył w dniu 7 kwietnia 2016 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci M. i S. K. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia ze względu na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz ustalenie, że była żona skarżącego, J. K., sprawuje opiekę nad dziećmi w rozumieniu ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. wyjaśnił przyczyny niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego związane z brakiem w jego ocenie obiektywizmu pracowników organów pomocowych. Wskazał, że wraz z byłą żoną sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 24 czerwca 2016 r. oraz przyczynia się do utrzymania dzieci, w związku z czym świadczenie wychowawcze powinno być przyznane obojgu rodzicom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przedstawiło zasady przyznawania świadczenia wychowawczego obowiązujące na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, z uwzględnieniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego dwóch następujących po sobie wniosków. Skarżący złożył wniosek w dniu 7 kwietnia 2017 r. (dotyczył M. K. i S. K.) a matka dzieci J. K. złożyła wniosek w dniu 12 kwietnia 2017 r. (dotyczył S. K.). Przepis art. 22 ww. ustawy reguluje kwestię zbiegu prawa do świadczeń, uzależniając przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego od ustalenia, które z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Organ właściwy, ustalając, kto sprawuje tę opiekę, może zwrócić się do kierownika pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 15 ust. 1 ww. ustawy). Organ pierwszej instancji podjął wobec skarżącego działania mające na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W dniu 10 czerwca 2016 r. skarżący złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na jego przeprowadzenie. Przepis art. 23 ust. 1 ww. ustawy stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. W niniejszej sprawie zaistniała tego rodzaju przesłanka. Z uwagi na objęcie przez skarżącego wnioskiem o świadczenie wychowawcze także dziecko M. K., organ dokonał na podstawie posiadanej dokumentacji ustaleń w kwestii sprawowania przez skarżącego oraz jego byłej żony opieki naprzemiennej nad ich wspólnymi dziećmi. Ustalił, że małżeństwo skarżącego oraz J. K. zostało rozwiązane przez rozwód w dniu 24 czerwca 2016 r. (wyrok Sądu Okręgowego Wydział cywilny Rodzinny z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt [...]). W wyroku rozwodowym Sąd stwierdził, że prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi (M. i S.) powierza obu stronom, orzekając o kontaktach ojca z małoletnimi w miejscu i czasie ustalonym w wyroku, i ustalając jednocześnie, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania matki. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci stron Sąd obciążył obojga rodziców i tytułem udziału w tych kosztach zasądził od skarżącego na rzecz S. K. kwotę po 350 zł miesięcznie i na rzecz M. K. po 550 zł miesięcznie płatne do rąk matki J. K. Skarżący w dacie składnia wniosku podał, że w skład rodziny wchodzą żona oraz dwoje dzieci. W związku z rozwodem sytuacja rodzinna uległa zmianie, niemniej z odwołania wynika, że skarżący nadal ubiega się o świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci. Przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego na dzieci zależy od ustalenia, że skarżący oraz jego była żona sprawują nad nimi opiekę naprzemienną, co w konsekwencji oznacza, że wchodzą w skład rodziny skarżącego (art. 2 pkt 16 ww. ustawy). W ocenie Kolegium do przyjęcia, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców konieczne jest posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. Skarżący takim orzeczeniem nie dysponował. Żaden przepis nie definiuje pojęcia opieki naprzemiennej, jedynie w przepisie art. 582 (1) § 4 Kodeksu postępowania cywilnego określa się, że przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Wykonywanie opieki naprzemiennej polega na tym, że w określonych, powtarzających się okresach czasu dziecko mieszka z jednym z rodziców. Z wyroku rozwodowego skarżącego oraz J. K. nie wynika wprost, że rodzice sprawują opiekę naprzemienną. Prawo utrzymywania kontaktów z dzieckiem nie jest tożsame ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej. Ustalone kontakty z dzieckiem nie oznaczają ustalenia opieki naprzemiennie, która wymaga co do zasady współdziałania rodziców. Skarżący nie sprawuje zatem opieki naprzemiennej nad dziećmi w rozumieniu ww. ustawy i nie ma przy tym znaczenia, że jego władza rodzicielska nie została ograniczona a obowiązek alimentacyjny wynika z wyroku Sądu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. K. zarzucił dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie sprawowania opieki nad dziećmi. Podniósł, że opieka nad dziećmi sprawowana jest naprzemiennie, zgodnie z wyrokiem rozwodowym. Wskazał też na dodatkowe okoliczności uzasadniające przyznanie mu wnioskowanych świadczeń wychowawczych związane z niewykonywaniem w sposób prawidłowy przez matkę dzieci opieki nad nimi. Na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. B. K. wyjaśnił, że nie składał wniosku o zmianę miejsca pobytu dzieci i nadal sprawuje wraz byłą żoną nad dziećmi opiekę naprzemienną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. jedn., Dz. U. z 2016, poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sąd bada, czy zaskarżona decyzja bądź postanowienie nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga B. K. nie podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Na stan faktyczny niniejszej sprawy składa się kilka istotnych kwestii związanych z tym, że skarżący zawnioskował w dniu 7 kwietnia 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci M. i S. K. natomiast matka dzieci J. K. w dniu 12 kwietnia 2017 r. złożyła wniosek o to samo świadczenie na dziecko S. K. Wobec B. K. i J. K. orzeczony został rozwód na podstawie wyroku Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt [...]. W wyroku rozwodowym Sąd stwierdził, że prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi (M. i S.) powierza obu stronom, orzekając o kontaktach ojca z małoletnimi w miejscu i czasie ustalonym w wyroku, orzekając jednocześnie, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania matki. Kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci stron Sąd obciążył obojga rodziców i tytułem udziału w tych kosztach zasądził od skarżącego na rzecz S. K. kwotę po 350 zł miesięcznie i na rzecz M. K. po 550 zł miesięcznie płatne do rąk matki J. K. Nastąpił zatem zbieg prawa do świadczeń obojga rodziców S. i M. K. Ustawa w przepisie art. 22 reguluje zasady przyznawania świadczenia wychowawczego w opisanej sytuacji poprzez wskazanie, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Wyznacznikiem pozostaje wobec tego "sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem". Z cytowanego przepisu wynika też, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjne w sytuacji, gdy złożone zostaną dwa wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem (przypadek odpowiadający niniejszej sprawie). Wywiad przeprowadza właściwy ośrodek pomocy społecznej a jego celem jest udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem (art. 15 ust. 2 ustawy). Znaczenie wywiadu środowiskowego podkreśla regulacja wynikająca z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy stanowiąc, że organ właściwy lub marszałek województwa odmawiają przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Wynika z powyższego, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego może nastąpić z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego koniecznego zarówno wówczas, gdy organ ma generalnie wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, jak i w przypadku złożenia dwóch następujących po sobie wniosków o przyznanie świadczenia na to samo dziecko. Skarżący oświadczył natomiast w dniu 10 czerwca 2016 r., że nie wyraża zgody na przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Okoliczności tej nie podważał w odwołaniu ani w skardze, nadmieniając jedynie o motywach decyzji, które nie mają znaczenia w świetle ww. regulacji prawnych. Przesłanka została określona wąsko: "uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego" bez dodatkowych niedookreślonych zwrotów (typu niezasadne). Jak słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, już samo uniemożliwienie przeprowadzenia przez skarżącego wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania mu wnioskowanych świadczeń. Skarżący starał się dowieść, że wraz z byłą żoną sprawuje nad M. i S. K. opiekę naprzemienną, co uprawniałoby go do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy. Stanowi on, że: w przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Rodzina natomiast w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Skarżący domagał się świadczenia wychowawczego proporcjonalnego w stosunku do dni sprawowania opieki nad dziećmi w oparciu o fakt sprawowania opieki naprzemiennej, która w ocenie skarżącego znajduje umocowanie w wyroku orzekającym rozwód oraz załączonej do akt ugody mediacyjnej określającej między innymi przebieg opieki nad dziećmi w ciągu tygodnia (k.6). W ocenie Sądu sprawowanie przez skarżącego opieki naprzemiennej nad dziećmi M. i S. nie zostało przez skarżącego dowiedzione, a organy nie mogły tej kwestii ustalić ze względu na odmowę przeprowadzenia przez skarżącego wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż konieczne dla przyjęcia, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienna obojga rodziców jest posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Co prawda skarżący otrzymał rozwód na podstawie wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., a ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r., podkreślić należy tezę wykształconą się w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/16, WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1460/16, WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 438/16), że czynienie automatycznego założenia, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe. Skoro określenie "naprzemiennej opieki" pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie 1 kwietnia 2016 r., to trudno też wymagać od rodziców, by dysponowali oni bezwzględnie orzeczeniem o "naprzemiennej opiece" nie tylko przed tą datą, jak i w okresie obowiązywania ustawy. Sąd podziela natomiast wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1964/16, pogląd, że: "Istotne jest bowiem, że aby dokonać prawidłowej oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną organy powinny podjąć działania mające na celu ustalenie faktycznego zakresu opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z nich. Nie można bowiem zakładać, że opieka naprzemienna ma miejsce jedynie wówczas, gdy czas sprawowania opieki przez matkę i ojca jest porównywalny, bez jednoznacznego wyjaśnienia jaki jest jej rzeczywisty zakres..." W kontekście treści wyroku Sądu z dnia 24 czerwca 2016 r. o zasądzeniu alimentów, stwierdzić należy, że obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dziecka stanowi uszczegółowienie ogólnego obowiązku "troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka..."(wyrok SN z dnia 14 listopada 1997 r., sygn. akt III CKN 217/97; Lex nr 33667). Nie dowodzi to jednak sprawowania opieki nad dzieckiem (dziećmi). Kontakty z dziećmi, które reguluje również ten wyrok, wchodzą w skład ogółu czynności, składających się na wykonywanie władzy rodzicielskiej. Kontakty z dzieckiem są elementem władzy rodzicielskiej. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 8 marca 2006 r., III CZP 98/2005 (OSNC 2006, nr 10, poz. 158) stwierdził, że: "władza rodzicielska, ze względu na swój charakter, wykazuje jako prawo podmiotowe szczególne cechy. Jej zasadniczą właściwość stanowi to, że jej atrybuty są zarazem obowiązkiem rodziców, podstawowym zaś celem jest funkcja ochronna względem dziecka. Zaspokajanie naturalnej i podstawowej potrzeby dziecka styczności z rodzicami stanowi element starań rodziców o sprawy dziecka (pieczy)...Utrzymywanie osobistej styczności z dzieckiem, warunkujące prawidłowość działań wychowawczych jest więc niezbędne dla właściwego wykonywania władzy rodzicielskiej" (tak J. Ignaczewski, Komentarz do spraw o kontakty z dzieckiem, LexisNexis 2011). Skoro nie zostało dowiedzione (ustalone), że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi M. i S. K., nie można przyjąć, że wchodzą w skład rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i przysługuje na nie świadczenie wychowawcze. Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który rozstrzygnął by tę miarodajną dla uprawnienia do świadczenia wychowawczego kwestię. Sąd uznał wobec powyższego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i skarga B. K. została oddalona na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.