II OSK 2517/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 13/19 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 13/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 10 września 2018 r., nr 51/2018. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie: 1) art. 145 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz że zaszła podstawa do uchylenia wydanych aktów w całości; 2) art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 1 i § 2 przedmiotowego rozporządzenia oraz w związku z art. 5 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w postępowaniu kontrolnym jakie było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wymienione przepisy, a w szczególności przepis § 28 rozporządzenia powinny być zastosowane w całości i wprost, nie zaś na zasadzie posiłkowej, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego 3) art. 138 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nie zaszły podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a na skutek tego oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odniesienie się do zarzutów kasacji rozpocząć jednak trzeba od wskazania wadliwego ich sformułowania. Skarga kasacyjna co prawda zawiera podstawy kasacji, ale podstawy te zostały nieprawidłowo skonstruowane. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że podstawa kasacji powinna wskazywać, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wnoszący kasację organ nie określił rodzaju i sposobu naruszenia. Uwzględniając jednak opis naruszenia zawarty w zarzucie nr 2 oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, można podjąć próbę merytorycznej oceny zarzutu o charakterze materialnym. Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 145 oraz art. 135 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest zaś możliwe z uwagi na oczywisty procesowy charakter tych przepisów. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 1 i § 2 przedmiotowego rozporządzenia oraz w związku z art. 5 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w postępowaniu kontrolnym jakie było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wymienione przepisy, a w szczególności przepis § 28 rozporządzenia powinny być zastosowane w całości i wprost, nie zaś na zasadzie posiłkowej, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego. Rzeczywiście przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) są stosowane wprost w przypadkach określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia. To, w jakim zakresie znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie wynika z treści art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Odczytanie przywołanej normy art. 66 ust. 1 pkt 3 rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że jest ona konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Mimo braku przepisu odsyłającego do konkretnych przepisów, w trakcie stosowania dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na posłużenie się w art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określeniem o należytym lub odpowiednim stanie technicznym, przyjąć należy, że ustawa pośrednio odwołuje się do obowiązujących w systemie prawnym przepisów technicznych powszechnie obowiązujących, istotnych w materii rozstrzyganej w danej sprawie. Można zatem stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane to, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określane w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 5 do art. 66; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1663/07). W zakresie odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej mają zatem odpowiednie zastosowanie przepisy § 126 oraz § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odpowiednie stosowanie przepisów nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnic między instytucjami, do których należą przepis odsyłający i przepis odesłania. Odpowiednie zastosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie jego zastosowania ze względu na określone różnice. Aby interpretator mógł ustalić, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien się posłużyć wykładnią systemową i funkcjonalną. W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, jest źródłem normy kierowanej do dwóch zakresów odniesienia. Pierwszy z nich reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany. Drugi zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie. Przy odmiennym założeniu posłużenie się odesłaniem do innego przepisu, odpowiednio stosowanego, traciłoby rację bytu, ponieważ osłabiałoby wymóg ścisłego i jasnego określenia granic obowiązywania normy prawnej jako wzorca powinnego zachowania się jej adresata (patrz: Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2019, pkt 2 do art. 193 oraz przywołane tam piśmiennictwo: Lech Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 299; K. Opałek, J. Wróblewski, "Zagadnienia teorii prawa", Warszawa 1969, s. 65 i orzecznictwo: uchwała SN z 30 stycznia 2001 r., sygn. akt I KZP 50/00, OSNKW 2001/3–4/16). Przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji sposób odczytania norm rozporządzenia, tj. § 126 oraz § 28 ust. 2, jest nie tylko zgodny z brzmieniem tych norm, ale także odpowiada regułom wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, regułą wynikającą z powołanych norm § 126 oraz § 28 ust. 2 jest odprowadzanie wody opadowej do kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej. Dopuszczenie do odprowadzania wód opadowych na teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, może nastąpić tylko w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Jak już zasygnalizowano powyżej, obowiązek stosowania, w miarę możliwości, w zakresie odprowadzania wody opadowej z działki budowlanej, w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, reguł ustanowionych dla budowy budynków, wynika z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego. Zaakcentować warto, że w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ustanowiono nakaz użytkowania obiektu w sposób zgodny z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, a więc także art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b. Nadto, oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, należy badać, jaki stan techniczny został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1394/08). Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, likwidacja przez właściciela sąsiedniej działki przyłącza kanalizacji deszczowej, do którego dotychczas podłączony był budynek skarżącego, a w rezultacie odcięcie budynku od sieci kanalizacji deszczowej poprzez przyłącze zlokalizowane na sąsiedniej działce, nie oznacza, że nie ma możliwości przyłączenia budynku do sieci kanalizacji deszczowej. Wreszcie, sposób odprowadzania wód opadowych powinien uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego uznały, że stosując nakaz oparty na dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mogą wybrać sposób odprowadzania wód opadowych w oderwaniu od reguł kolejności wynikającej z § 126 i § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a także z pominięciem dotychczasowego sposobu odprowadzania wód opadowych ze spornej działki. W konsekwencji, nie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, pozwalających na zastosowanie tych przepisów w sposób najbardziej zbliżony do hipotez i dyspozycji tych norm. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że stosując art. 66 ust. 1 pkt 3, organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych związanych z przesłankami materialnymi, które powinny być wzięte pod uwagę. W rezultacie nie są zasadne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, sprowadzające się do bezpodstawnego, zdaniem wnoszącego kasację organu, uchylenia wydanych aktów w całości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.