IV SA/Po 1136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. P. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania spółki R. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] lutego 2015r. spółka R. P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową w parterze, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] [...], [...], [...], ark. [...], obręb W., położonych w P. przy ul. [...]. [...]. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2015r. ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia. Odwołanie od tej decyzji złożyły: [...] w P. oraz wnioskodawca - spółka R. P.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2016r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy w związku z brakiem akceptacji zabudowy o wysokości 20,0 m w tym rejonie miasta P.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka R. P., zarzucając organowi I instancji brak prawidłowego zastosowania: 1/ przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ przepisu § 7, w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Decyzją z dnia [...] września 2017r., nr [...] 2016 Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydenta Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia [...] Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka R. P., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1. przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. przepisów §7 w zw. z §3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dn. [...] września 2003 r. (dalej zwanego Rozporządzeniem) - poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, iż na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Odwołującej się Spółki tj. przyjęcie , iż nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wynoszącej 20 metrów; 3. przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego tj. art. 8 , art. 77 ust. 1 oraz art. 80 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w ocenie Skarżącego nie spełnia wymogów Rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, że w części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do decyzji (karta 326 akt), obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Część pisemna analizy, załączonej do akt sprawy zawierają wszystkie wymagane informacje. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna to zabudowa w obszarze analizowanym była wystarczająca pod kątem możliwości ustalenia parametrów dla nowo ustalanych warunków zabudowy. Dalej organ wyjaśnił, iż organ I instancji przeprowadził ponowną urbanistyczną pod kątem rzeczywistej wysokości budynków, uwzględniając wysokość do gzymsów a nie tylko wysokość wykuszy i innych elementów budynku. Tak samo wnikliwie organ I instancji zbadał sprawę ewentualnego odstępstwa od parametrów istniejącej zabudowy, pod kątem ewentualnej zgody na parametry zabudowy zaproponowane przez wnioskodawcę. Organ wskazał, iż analiza urbanistyczna wykazała, że możliwe do ustalenia byłyby inne parametry zabudowy, niższe niż zaproponowała to wnioskująca spółka. Spółka nie zaakceptowała parametrów dla planowanej zabudowy, wynikających z analizy urbanistycznej tylko pozostała na swoim stanowisku. Uwzględniając to organ I instancji był uprawniony wyłącznie do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wyjątkowy charakter terenu objętego wnioskiem, umiejscowionego pomiędzy dwoma zespołami istniejącej zabudowy wielorodzinnej wymuszał pewne obostrzenia dla planowanej nowej zabudowy i to z analizy urbanistycznej jasno wynika. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka R. P. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa polegające na rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wybiórczy i niewyczerpujący, na jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności poprzez przyjęcie iż dokonana przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia wymogi określone przepisami oraz pominięcie przez organ wbrew zgromadzonemu w aktach materiałowi dowodowemu faktu istnienia na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej umożliwiającej ustalenie dla Inwestycji objętej wnioskiem Skarżącej warunków zabudowy zgodnie z przedmiotowym wnioskiem; 2. naruszenie art. 8, art. 9 , art. 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji oraz jej nienależyte uzasadnienie z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności organ w zaskarżonej Decyzji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż przeprowadzona przez organ I Instancji analiza urbanistyczna jest miarodajna i przesądza o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy obarczonej wadami decyzji organu I Instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy; 4. naruszenie prawa materialnego tj. - naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - naruszenie § 7 w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 września 2003r. poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, iż na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, tj. przyjęcie, iż nie jest możliwe ustalenia dla wnioskowanej inwestycji górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wynoszącej 20 metrów. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż w niniejszej sprawie organ II instancji dokonał wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uwzględniając aktualnego stanu faktycznego oraz pomijając w swojej ocenie całkowicie fakty i okoliczności wskazane w treści odwołania przez Skarżącą, a także w sposób niepełny i niewystarczający uzasadnił przesłanki utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, w tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał żadnych szczegółowych podstaw dla których podzielił pogląd organu I instancji co do niemożliwości ustalania wysokości inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącej, mimo iż jak wynika z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, na obszarze sąsiadującym z planowaną inwestycją znajduje się zabudowa o zbliżonej wysokości i charakterze do planowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia budowlanego. Dalej strona podniosła, iż przepisy Rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia przez organ wysokości innej niż wynikająca z przedłużenia krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich -jeśli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół działki której dotyczy wniosek. W zaskarżonej decyzji organ I instancji przyjął, że wynik analizy zabudowy w obszarze wyznaczonym do analizy , w szczególności najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji wykluczają realizację obiektu o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazanej we wniosku. Swoją decyzję Organ I instancji oparł m.in. na tym, iż przyjął maksymalną wysokość jako wypadkową wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, a tym samym przyjął, że wysokość wnioskowana na poziomie 20 m górnej krawędzi elewacji przekracza ten poziom i doprowadzi do zaburzenia harmonii pierzei ul. [...]. [...]. Opinię tę w całości podzielił organ II instancji w zaskarżonej niniejszą skargą decyzji, mimo niewykazania w uzasadnieniu jakichkolwiek szczegółowych podstaw, na których rozstrzygnięcie to zostało oparte. W tym miejscu należy jednak podkreślić , iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że na obszarze analizowanym istnieją już budynki których wysokość wynosi 20 m a więc jest równa wysokości inwestycji objętej wnioskiem Skarżącej i potwierdził, że istnieją rozbieżności i odstępstwa od niektórych parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji ( np. budynki przy ul. [...]. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Tym samym funkcjonująca na tym obszarze zabudowa w żaden sposób nie wyklucza wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora - co zresztą podkreślone zostało w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 kwietnie 2019 r. strona skarżąca podtrzymała skargę oraz wskazała, iż w obszarze analizowanym przy ulicy [...] znajduje się budynek o wysokości 22 metrów, a przy ulicy [...]. [...] naprzeciwko działki inwestycyjnej znajduje się budynek o wysokości 20,38 m dlatego wysokość 20 metrów planowanego budynku nie powinna być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. – dalej jako " u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."). Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno – estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 649/17 - publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji wyznaczony w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącego 78 m. (obszar analizowany 26 x3 =78). Obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Poza sporem pozostaje również prawidłowość ustalenia przez organ takich parametrów jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia dopuszczalnej wysokości. Jak wynika z analizy urbanistycznej w pobliżu budynku inwestora, w obszarze analizowanym, znajdują się budynki o różnych wysokościach, co związane jest z bardzo zróżnicowaną zabudową na tym terenie. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ust. 2 § 7 rozporządzenia wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3 § 7 rozporządzenia). W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze, iż stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, na który powołuje się strona skarżąca dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia użytego w § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości, wymienionych w nim krawędzi, na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Przez ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozumieć w niniejszej sprawie należy nawiązanie do zabudowy już istniejącej na najbliższych działkach położonych w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji. W przypadku gdy wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok przyjmuje się jej średnią wysokość na obszarze analizowanym, dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania o zróżnicowanej wysokości. Jak wynika z załączonej do analizy urbanistycznej tabeli stanowiącej zestawienie danych dotyczących funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy wynika, iż na działkach bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycyjnym znajdują się budynki o wysokości 18,5 m (działka [...]), 19,2 m (działki [...]), 17,5 (działka [...]). Ponadto należy mieć na uwadze, iż w pobliżu znajduje się działka nr [...] gdzie wysokość zabudowy wynosi 20 m. Z powyższego wynika, iż zabudowa znajdująca się wokół terenu inwestycji ma zróżnicowana wielkość. Zróżnicowana wysokość w najbliższym sąsiedztwie a także wyniki analizy umożliwiają wyznaczenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie organy uznał, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest ustalenie wysokości do górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie maksymalnie do 18 m. W. ta nawiązuje bezpośrednio do budynków sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem; pozwala uskokowo obniżać wysokość kolejnych budynków wraz ze spadkiem terenu w kierunku rzeki W.. Odnosząc się do twierdzenia strony, iż w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości przekraczającej 20 m lub zbliżonej do tej wartości organ wskazał, iż analiza potwierdziła występowanie pojedynczych budynków o tej wysokości. Przy czym występują one w innym kontekście przestrzennym przy innych drogach publicznych lub przy tej samej ulicy co planowana inwestycja ale w oddaleniu od niej, po drugiej stronie ulicy. Dlatego w ocenie organu nie występują przesłanki, aby dopuścić wnioskowaną wysokość w oparciu o potwierdzenie, że budynki sięgające 20 m występują w szerokim obszarze analizowanym. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, iż zabudowa ponad 20 m nie występuje jak to wskazał organ w "szerokim obszarze analizowanym" lecz w tym samym kwartale zabudowy ograniczony ulicami [...]. Nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. [...] oraz Powstańczej [...] zlokalizowane są w tym samym kwartale zabudowy, a ich wysokość zgodnie ze znajdująca się w aktach analiza urbanistyczną wynosi 20m. Powyższe odnosi się również do budynku przy ul. [...], którego wysokość całkowita wynosi 22,07 m. Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę inwestor przy ulicy [...]. Jerzego 9 naprzeciwko działki inwestycyjnej znajduje się budynek o wysokości 20,38 m. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż budynek przy ul. [...] / [...] znajduje się na rzędnej o wartości ok. 65,40 m n.p.m. (narożnik południowo-zachodni), zaś wschodnia elewacja budynku przy ul. [...] nieco powyżej (± 20 cm) rzędnej 59,10 m n.p.m., co daje różnicę w poziomie terenu ± 6,5 m. Od strony posesji [...] budynek jest sytuowany na poziomie ok. 60,45 m n.p.m., zaś od strony posesji Krzyżowa na poziomie 61,98 m n.p.m. W. górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 19,2 m, zaś do kalenicy max 22,07. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, iż z analizy jednoznacznie wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] / [...] wynosi 20 m (str. 5 analizy ). Jak wskazał sam organ między budynkami na zbiegu ulic [...], a budynkami na zbiegu ulic [...] różnica w poziomie terenu wynosi ok. 6,5 m. Jednakże organ pomija okoliczność, iż planowana inwestycja ma być realizowana bliżej ul. [...], a nie ul. [...]. Skoro budynek przy ul. [...] / [...] (rzędna o wartości ok. 65,40 m n.p.m) mający wysokość 20 m, znajduje się na terenie położonym wyżej niż budynek przy ul. [...], którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 19,2 m, to tym samym uznać należy, że w obszarze analizowanym rzędna terenu nie do końca ma wpływ na wysokość budynku. Chcąc kontynuować linie zabudowy budynki położone wyżej powinny być niższe, a nie wyższe jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż planowany budynek przy wysokości 20 m będzie sięgać rzędnej bezwzględnej 82,05, co wskazywałoby, że planowany budynek znajduje się na rzędnej o wartości ok. 62 m n.p.m. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, iż budynek przy ul. [...] / [...] sięga rzędnej bezwzględnej około 85,40. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "pożądany efekt odpowiedniego wpisywania się w otoczenie można osiągnąć gdy najbliższe obiekty względem siebie, postrzegane wspólnie w z przestrzeni publicznych zostaną np. zrównane wspólną linia gzymsów attyk lub zostanie wprowadzone uskokowe obniżenie wysokości między tymi budynkami. Nie zaś przewyższą najbliższą zabudowę(...).". Odnosząc się do powyższego twierdzenia wskazać należy, iż jest ono słuszne. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że przy ul. [...] znajduje się budynek o wysokości 20m. Organ odnosząc się do powyższego wskazał, iż pomiar budynku został dokonany w jego najwyższym punkcie. Budynek charakteryzują miejscowe przewyższenia do wysokości 20,38 m (VI kondygnacji) z uskokową, obniżającą się w kierunku rzeki W. wysokością budynku. U zbiegu ul. św. J. i P. jest on wyraźnie obniżony o ok. 2 m do V kondygnacji. Faktycznie dokumentacja zdjęciowa wskazuje na obniżenie wysokości budynku, to jednakże powyższe samo w sobie nie może prowadzić do pomijania wysokości zabudowy znajdującej się blisko inwestycji przy ustalaniu warunków zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Regulacja ta koreluje z normą wyrażoną w art. 140 k.c., przewidującą że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W ocenie Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy, a pośrednio także w prawie do pobierania z niej pożytków. Wagę tego uprawnienia właścicielskiego w kontekście decyzji o warunkach zabudowy eksponował Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2798/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególne znaczenie prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności należy wywodzić także z tej okoliczności, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64 i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Inaczej rzecz ujmując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki powinny być interpretowane w sposób ścisły, a więc ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przypadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX 2016, teza 5). Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, tj. organ uprawniony do tej decyzji może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy sprzeciwi się temu konkretny przepis prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018r. ( II OSK 743/17 opub. W CBOSA) dowodząc, że art. 6 u.p.z.p. stanowi nie tylko o tym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale jednocześnie wyznacza granice wykonywania tego prawa, wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a ponadto z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotny jest też wymóg wyrażony w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym zasada wolności zagospodarowania nieruchomości według woli właściciela nie może być realizowana z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei w wyroku z dnia 13 lutego 2014r. ( II OSK 2213/12 opubl. w CBOSA) NSA wskazał, że gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów organ prowadząc analizę urbanistyczną winien wyważyć prawa właściciela do zabudowy działki sąsiedniej z koniecznością zachowania ładu urbanistycznego. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa uzasadnienie decyzji z której powinno jasno wynikać, iż planowana zabudowa może zaburzyć istniejący układ urbanistyczny. W niniejszej sprawie takiego elementu zabrakło. Co prawda organ w uzasadnieniu decyzji szeroko opisał istniejąca zabudowę w powiązaniu z rzędną terenu, to jednakże w swoich rozważaniach pominął ww. budynki, a w szczególności budynek przy ul. [...] / [...]. Powyższe czyni zasadnym zarzucenie organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 i 107 Kpa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w analizie graficznie przedstawiono również efekt jaki powstanie w wyniku wprowadzenia pomiędzy niższe budynki wnioskowanego o wysokości 20m - wykonaną przez sporządzającego analizę oraz tą samą sytuację w wersji przedstawionej przez inwestora. Materiały wnioskodawcy diametralnie różnią się z tymi zgromadzonymi w toku postępowania i przedstawionymi w analizie. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż pomimo wielu dokumentów, a w szczególności dokumentacji fotograficznej, opisanych jako materiały pomocnicze do analizy brak jest dokumentu, na który powołuje się organ, co czyni niemożliwym weryfikację powyższych twierdzeń organu. Natomiast w aktach znajduje się (k. 23 akt administracyjnych) opracowany przez architekta rysunek na którym budynki sąsiednie mają zbliżona wysokość do planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wziąć pod uwagę ww. wątpliwości i odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie przesądza, że planowana wysokość zabudowy jest dopuszczalna, choć ewentualne odstępstwo w wysokości planowanego budynku jest niewielkie i nie powinno razić z poziomu terenu. Sąd jedynie wskazuje, iż wbrew twierdzeniom organu, z uwagi na powyższe, analiza urbanistyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że planowana wysokość zabudowy zaburzy istniejący w obszarze analizowanym układ urbanistyczny z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy wysokiej.