II SA/Łd 156/19

Dnia 11 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z dnia 27 września 2018 roku nr XLV/326/18 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sędziejowice" 1) stwierdza nieważność § 6 ust. 3 i 4; § 7; § 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3; § 14 ust. 1 i § 18 ust. 6 załącznika "Regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sędziejowice" do zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Gminy Sędziejowice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IB Wojewoda Łódzki zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z 27 września 2018 r., nr XLV/326/18, w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sędziejowice", w części dotyczącej § 6 ust. 3 i 4, § 7, § 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3; § 14 ust. 1; § 18 ust. 6 Załącznika do ww. uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) – zwanej dalej: "ustawą". Wojewoda wyjaśnił, że 22 października 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu kontroli ww. uchwały. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły następujących postanowień załącznika do ww. uchwały: 1) w Rozdziale 2 zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" Rada Gminy nie wypełniła dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, bowiem nie określiła minimalnego poziomu świadczonych usług. 2) w § 6 i § 7 Regulaminu Rada Gminy nie wypełniła dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, bowiem nie określiła szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług; 3) w § 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu Rada Gminy bez podstawy prawnej nałożyła na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek dołączenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, a w razie braku takiego tytułu wskazanie okoliczności uprawdopodobniających posiadanie tytułu do nieruchomości, oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 4) w § 14 ust. 1 Regulaminu wskazano, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej, sposobu prowadzenia prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót; zdaniem organu nadzoru, żadne przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. W piśmie z 25 października 2018 r. Przewodniczący Rady Gminy Sędziejowice nie podzielił stanowiska organu nadzoru stwierdzając, że zapisy uchwały Rady Gminy w kwestionowanym przez organ nadzoru zakresie są zgodne z prawem. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 19 ust. 5 ustawy i stwierdził, że "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sędziejowice", zawiera zapisy naruszające ww. przepis w sposób istotny. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę czy odprowadzania ścieków. Tymczasem w § 6 ust. 3 i 4 znajdują się regulacje dotyczące m. in. reprezentacji Przedsiębiorstwa oraz reprezentacji osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, które to zapisy nie znajdują podstawy prawnej w art. 19 ustawy (zasady reprezentacji podmiotów gospodarczych lub jednostek organizacyjnych regulują przepisy w randze ustawy np.: Kodeks handlowy, Kodeks Cywilny), a nie akt prawa miejscowego. Ponadto Rada Gminy określając w § 7 Regulaminu, że postanowienia umów nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, z przepisów wykonawczych oraz postanowień Regulaminu, bez upoważnienia ustawowego i w sposób sprzeczny z ustawą wskazała z jakimi aktami prawnymi nie mogą być sprzeczne postanowienia umowy zawieranej między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Reasumując Rada Gminy w Rozdziale 3 "Warunki i tryb zawierania umów z Odbiorcami usług" nie wypełniła dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a jednocześnie regulacje zawarte w § 6 ust. 3 i 4 i § 7 Regulaminu zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dalej Wojewoda wskazał, że w § 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu Rada Gminy bez podstawy prawnej nałożyła na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek dołączenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, a w razie braku takiego tytułu wskazanie okoliczności uprawdopodobniających posiadanie tytułu do nieruchomości, oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy warunkiem zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. W szczególności złożenie tytułu prawnego jest niezrozumiałe, skoro przepisy ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) nie wymagają pozwolenia na budowę przyłącza, a jedynie zgłoszenie. Także obowiązek dołączenia aktualnej mapy sytuacyjnej jest niezrozumiały (jak też nie ma oparcia w przepisach prawa), bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno dysponować dokumentacją obrazującą przebieg sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz usytuowanie innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, których położenie jest istotne dla nowo wykonanego przyłącza. Wojewoda podkreślił, że w § 14 ust. 1 Regulaminu wskazano, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej, sposobu prowadzenia prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Zdaniem organu nadzoru, żadne przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków. Ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, jednakże jest to już kwestia wzajemnych relacji między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (zagadnienie cywilne), a nie przedmiot uchwały wydawanej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Wojewoda wskazał następnie, że w § 18 ust. 6 Regulaminu znajduje się zapis dotyczący wykonania operatu geodezyjnego przed zasypaniem przyłącza, który w ocenie skarżącego uznać należy za niezgodny z prawem. Kwestie związane z wykonaniem operatu geodezyjnego zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto odpowiednie zapisy dotyczące obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie, a po wybudowaniu przyłącza geodezyjnego inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie w gruncie, zawierają zapisy art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Oczywistym jest zatem, że w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie przewidziane przepisami odrębnymi warunki. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo, jak również, aby obowiązki te określał nieprecyzyjnie, używając terminologii innej aniżeli przyjęta przez ustawodawcę. Wojewoda dodał, że rada gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wyliczenie zamieszczone w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 19 ustawy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 3 i 4, § 7, § 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3, § 14 ust. 1, § 18 ust. 6 Załącznika do ww. uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sędziejowice stwierdził, że w świetle przedstawionych zarzutów oraz powołanego orzecznictwa skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...)". Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z art. 19 ust. 5 punkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy): 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 6 ust. 3 i 4 Regulaminu). Zapisy te dotyczą reprezentacji Przedsiębiorstwa oraz reprezentacji osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej i wykraczają poza treść art. 19 ustawy. Zasady reprezentacji cytowanych osób regulują bowiem akty rzędu ustawowego i brak jest podstaw prawnych do określania ich w akcie prawa miejscowego. Z kolei w § 7 Regulaminu bez podstawy prawnej wskazała akty prawne, z którymi nie może być sprzeczna zawierana umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Nie ma także podstaw prawnych nałożony w § 13 ust. 2 punkt 3 i ust. 3 Regulaminu na osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci obowiązek dołączenia dokumentującego tytuł prawny do nieruchomości lub uprawdopodobnienie jego posiadania oraz mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości względem sieci wodociągowej kanalizacyjnej. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Za wadliwe należy uznać także uregulowanie zawarte w § 14 ust. 1 Regulaminu. Rację ma organ nadzoru stwierdzając, że żaden przepis prawa obowiązującego nie uzależnia przystąpienia do budowy przyłącza od pisemnego uzgodnienia z Przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez Przedsiębiorstwo kontroli robót. Tego rodzaju zapis Regulaminu stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Nie znajduje również podstawy prawnej zapis § 18 ust. 6 Regulaminu. Kwestie dotyczące wykonania operatu geodezyjnego normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) i ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Brak jest zatem podstaw do tego, by organ zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak również powtarzaniu zapisów ustaw sąd uznał, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." – orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). IB